#OneAmnesty演講筆記：馬菲台日 x 島鏈一線 x 看見難民

 

 

2011年敘利亞內戰爆發，導致全球發生第二次世界大戰以來最嚴重的難民危機，數百萬人為躲避戰火而逃離家園、流離失所，也迫使人們正視一直以來都存在的難民問題。 國際特赦組織台灣分會特別邀請到菲律賓、馬來西亞、日本分會倡議專員來台，與長期推動台灣難民法立法的尤美女委員一起，談談極少出現在鎂光燈下的議題——亞洲難民，並且瞭解國際特赦組織提出的全球解決方案。

 

 

當歐洲為開放國界與否爭論不休，難民議題看似離亞洲很遠，其實近在咫尺。當緬甸的羅興亞人在海上漂流，當千里外的戰爭餘波叩關島鏈國境，我們如何從資訊爆炸的新聞事件中看見他們？而身為太平洋島國的台灣，以及我們的鄰居馬來西亞、菲律賓、日本，又如何面對敲打國境第一線的難民？

 

從東南亞到東北亞，國際特赦組織馬來西亞分會倡議專員Gwen Lee、菲律賓分會倡議專員Wilnor Papa、日本分會倡議專員Kaoru Yamaguchi分享了他們國家的難民現況、是否制定了難民法、民眾對難民的觀感等等；藉由其他國家的經驗再重新聚焦回台灣，尤美女委員和我們分享了台灣收容難民的歷史、制定難民法的歷程，以及面對時代潮流，難民法立法的精神與意義。

 

現在讓我們一起橫越馬菲台日島鏈，看見難民，反思我們的島嶼。

 

圖左至右：尤美女委員、日本分會倡議專員Kaoru、菲律賓分會倡議專員Wilnor、馬來西亞分會倡議專員Gwen。© Amnesty International Taiwan

馬來西亞分會倡議專員Gwen Lee

 

Gwen在國際特赦組織馬來西亞分會擔任倡議專員前，就已經在印度投入女性培力的工作。她目前在馬來西亞分會負責倡議策略與遊說，她的重點工作議題包含酷刑、死刑與言論自由。Gwen相信：「人人都可以成為你希望看見的那個改變！」

 

菲律賓分會倡議專員Wilnor Papa

 

Wilnor負責國際特赦組織菲律賓分會的支持者動員與行動網絡，利用國際特赦組織多年來發展的各種策略執行倡議專案。他也是菲律賓分會的開心果，儼然是辦公室零食與派對專員。他想對大家說：「可以和世界各個角落推動改變的夥伴見面、互動一直都是很棒的經驗。而可以和台灣這樣一個與我們有許多共通點的國家交流，分享彼此的掙扎與向前邁進的方法，一定會讓彼此的經驗更深化。」

 

日本分會倡議專員Kaoru Yamaguchi

 

Kaoru在國際特赦組織日本分會擔任倡議專員，目前負責難民與移民、死刑和法案遊說工作。國際特赦組織日本分會創立於1970年，一路上看著台灣社會從戒嚴走向自由，而她想跟台灣的大家說：「我很榮幸能來到台灣，和大家一起推動人權改變！」

 

尤美女委員

 

民進黨第8屆立法委員，長期關注台灣人權議題，並致力推動國內難民法。

 

 

馬來西亞：收容難民高達15萬名

 

目前馬來西亞的難民狀況蠻有趣的。直至2016年6月為止，馬來西亞收容的難民高達15萬人，而這只是聯合國登記在案的人數。之所以覺得有趣，是因為我們國家收容了數量這麼龐大的難民，卻沒有任何與難民相關的法律。尤其馬來西亞並未簽署1951年聯合國《難民地位公約》（Convention Relating to the Status of Refugees），幫助難民因此變得更加艱鉅。

 

馬來西亞收容的難民主要來自葉門、斯里蘭卡、緬甸、索馬利亞、巴基斯坦、敘利亞，少數來自其他國家，而這15萬的難民中，7成為男性，3成為女性。

 

 

國家讓「難民」變成「非法移民」

 

我們只有移民法而沒有難民法，因此所有難民都無法向馬來西亞政府申請庇護或難民身分，也就是說，他們是以非法移民的身分留在馬來西亞。這些難民來到這裡尋求協助，而根據移民法，他們至多只能在馬來西亞停留30天日，超過期限便有可能面臨牢獄之災，甚至鞭刑。由於許多難民沒有經濟能力再前往另一個國家，他們往往只能逾期滯留，成為非法移民。

 

提升大眾對難民的認識

 

馬來西亞並不是主要的難民收容國，而比較像是難民等待被轉移至下個國家的中繼站。他們只是在這裡等待重新安置，因此馬來西亞民眾對難民議題一直沒什麼關注，直到2015年5月緬甸8000名羅興亞難民在海上受困，沒有國家願意收容甚至讓他們上岸，大眾才開始關注難民議題；而後又於馬來西亞與泰國邊界發現逾100個人蛇集團控制的難民營，大家對難民議題的關注因此更為提升。但大眾總是健忘的，而國際特赦組織馬來西亞分會的挑戰，就是讓這些關於難民的討論持續下去。

 

然而馬來西亞民眾常混淆外籍移工與難民兩種不同的身分，有些人憂慮難民會破壞治安，有些人擔心難民會搶走本國人的工作機會、影響經濟，種種迷思讓我們的工作面臨巨大挑戰。

 

 

國際力量合力協助難民

 

雖然狀況並不樂觀，所幸聯合國難民公署（United Nations High Commissioner for Refugees，簡稱UNHCR）在馬來西亞設有辦公室分部幫助難民取得庇護，難民通過審核後便能向聯合國難民公署申請「難民身分卡」。儘管如此，由於馬來西亞沒有難民法，難民身分卡仍無法百分之百保證難民的安全。

 

另一方面，包括國際特赦組織，許多NGO透過合作提供難民醫療、財務以及教育的協助，我們也監督政府設立的難民拘留中心，也持續嘗試將他們移出拘留中心，在一般社區安置。

 

2016年9月國際特赦組織即將展開以難民為主軸的全球倡議運動，馬來西亞也名列重點國家之一，因此我很高興許多民眾與NGO愈來愈關注這個議題，希望2018年時難民在馬來西亞的狀況能大幅改善。

 

菲律賓：歷史上曾經廣納難民

 

各位對菲律賓現任總統的印象想必不是太好，但事實上我們的處境並非一直都這麼令人憂心。

 

第二次世界大戰時，菲律賓是個對難民相當友善的國家。我們接納了來自中日戰爭的中國難民以及歐洲的猶太人難民，並提供他們土地生活；1940年代也收容了被蘇聯迫害的蘇俄難民。

 

各位還記得越南戰爭嗎？當時菲律賓大開國門，接納了40萬來自越南及柬埔寨的難民，提供他們教育和工作機會，直到他們轉移至其他收容國；以觀光聞名世界的巴拉望省（Palawan），目前仍住著兩三千名當初來自越南和柬埔寨的難民，他們成為菲律賓的一份子，擁有自己的土地與工作，他們的孩子在菲律賓接受教育並成長。由此可見當時的菲律賓對難民的態度十分開放。

 

現在菲律賓政府宣布願意接收3000名羅興亞難民，以及擔任敘利亞難民轉移的中繼國照顧他們，直到他們請求安置的另一個收容國核准他們的申請。

 

歷史悠久的難民法

 

1937年菲律賓開始推動與難民相關的法案、簽署相關公約，以及設立難民處理中心；2001年批准簽署並執行聯合國《難民地位公約》，至此對於難民的協助和轉移終於具備基礎的標準作業程序。

 

收容難題點

 

然而菲律賓並不是難民會優先選擇的國家。難民畢竟需要工作維持生活，而菲律賓國內就業情況並不是非常理想，從菲律賓飛往台灣的班機中，高達三分之一的乘客是為了來台灣尋找就業機會。

 

此外政府目前的態度相當消極，雖然承諾收容3000名羅興亞人，但若不派船去接他們，他們要如何自己抵達菲律賓呢？

 

另一方面，雖說菲律賓越戰時收容了大量難民，事實上是由於政府受到美國施壓，並非主動願意接收。

 

世界潮流促使大眾行動

 

在菲律賓推動難民議題不易主要出於三個原因：一，主題不夠吸睛，關於難民的報導容易被忽略；二，大眾覺得難民問題遠在歐洲，沒有人會想為此發聲，要求政府有所作為；三，民眾多關注菲律賓本身的問題，例如向外輸出的本國勞工、國民教育、失業率以及我們令人堪憂的總統。

 

話雖如此，透過世界各地人們的支持與努力，我們仍能敦促菲律賓政府更加關心難民議題。我相信看到這麼多人關心難民問題，菲律賓人是會受到啟發鼓舞的，之後便也能真正採取行動。與馬來西亞分會一樣，菲律賓分會也要面臨如何將持續推動議題的問題，這樣的工作需經詳細規畫以擬定策略。

 

同時各位也不要小看台灣能對菲律賓造成的影響，兩國在經濟上往來十分頻繁，希望台灣也能將經濟互動轉化為遊說、施壓菲律賓政府協助難民的動能。

 

 

 

 

日本：難民收容概況

 

近年來向日本尋求庇護的人數不斷增加，日本政府應該且有責任接受這些難民。2015年有7,528人向日本申請庇護，然而僅227人獲得庇護身分；百分之八十的尋求庇護者是來自尼泊爾與印尼，而藉由日本從2010年開始推動的難民安置計畫，2015年時許多逃離緬甸的羅興亞人抵達日本。原本這項難民安置計畫是針對泰國和緬甸的政治難民，但由於後期的政策變動，可能會開始接收來自其他國家的難民。

 

日本目前大約收容了60名敘利亞難民，人數已經非常少了，其中甚至只有6名取得難民身分。在等待難民身分審核期間，所有尋求庇護者都會拿到日本政府核發的暫時居留證，可在日本居留兩年；此外由於日本與埃及、敘利亞並無正式邦交關係，收容來自這兩國的難民因此成為一個挑戰。政府若能提供更多支持，想必會對協助難民的工作產生莫大助益，因此國際特赦組織日本分會呼籲日本政府接受更多敘利亞難民。

 

許多難民希望來到日本是因為相信這裡既安全又先進，一定能提供他們良好的工作與薪資──事實上若不會日語，是無法在這裡找到好工作的，頂多只能在工廠做工。尋求庇護者大部分是男性，而他們的家人期待他們能在日本工作，成為家庭的經濟支柱。然而，由於日本的難民身分審核非常嚴格，政府並不輕易核發簽證，因此若尋求庇護者搭機抵達日本卻沒有簽證，他們會被立即遣返，或滯留於拘留中心。

 

敘利亞難民Youssef的故事

 

2015年一名敘利亞男孩在地中海溺死後被海浪沖上沙灘，這張照片被大量報導，讓日本人開始關注難民議題。一名敘利亞難民Youssef獲得特殊居留許可，然而這只允許他一人留在日本，因此他的家人仍居於伊拉克的難民營；當他離開敘利亞時他的妻子懷孕了，身在日本的他只能透過視訊看見自己剛出生的兒子。日本許多NGO支持Youssef，努力幫他準備申請家人依親所需的文件，而2016年1月時他們終於得以全家團圓。儘管如此，Youssef仍未取得難民身分，審核程序依然在進行中，因此每兩年他必須再申請一次居留證。

 

除了Youssef這個案例，其實滯留於拘留中心的人還有其他非常多故事，他們跟我說：「我們不是罪犯，只是需要日本的協助。」這些話令我感到心痛，也讓我了解國際特赦組織協助難民的工作非常有意義。

 

日本分會並沒有提供難民法律扶助，我們主要是在進行遊說工作，這需要花費相當長的時間才能真的看到改變，但保障難民的人權十分重要。同時由於一起為難民努力，同事之間的團結令我相當開心。

 

期望制定《難民法》保障難民權益

 

日本並沒有難民法，僅有《入出境及難民管理辦法》規定難民身分許可與審理程序，但這項辦法仍有許多尚待改善之處。包括國際特赦組織日本分會，當地的NGO一起成立了一個難民論壇，並以論壇作為代表提交了一個難民法案給國會，令人遺憾的是這項法案並未通過。2015年入境管理局制定了《難民管理辦法》，然而它對難民的限制甚多，仍舊無法保障難民的權益。

 

嚴苛的難民身分審核

 

一名烏干達難民Susan當初與她的女兒一起來到日本，現在她的女兒都已經就讀高中了，Susan的難民身分申請卻仍然沒有通過，因此她每兩個月就必須重新申請一次居留證；由於只有效期兩個月的短期簽證，她無法在日本找到工作，只能依靠NGO和朋友的協助過活。

 

另一名同樣來自烏干達的難民名作Richard，他也只有效期兩個月的短期簽證。由於他還是單身，移民官問他為何不和日本女孩結婚，如此一來便能永久居留，但身為基督徒的他拒絕為了獲得居留許可而結婚。Richard對參與政治非常有興趣，也曾向日本政治人物表達關於難民的訴求；日本分會之前舉行了一個難民日活動，我便邀請他來寫信給政治人物，提供一些有關難民身分審核的建議。

 

不要小看你們的力量

 

偶爾難民相關規定會有所更動，但都是以日語公告，因此待難民驚覺發生異動時，往往已經宣布甚久。許多人認為難民與尋求庇護者就是一群弱勢者，也沒有意願為他們發聲，事實上不要低估你們的意見，對於社會你們是有影響力的。

 

媒體方面，日本右翼媒體對難民多採取負面報導，日漸增多的仇恨言論也讓尋求庇護者的處境愈顯困難，改善民眾對難民的觀感和意識應是政府的責任。

 

日本分會目前的倡議目標是要求政府開放1,000名難民安置名額。越南戰爭時日本政府收容了1,200名來自中南半島的難民，所以1,000個名額是我們評估後認為政府能力可及的務實目標。

 

希望日本跟台灣能夠一起為難民挺身而出，畢竟政府執行事務需要人民的支持，千萬不要小看你們的力量。

 

 

 

 

有關難民的國際公約與議定書

 

國際保護難民的核心規範除了1951年的《難民地位公約》外，還有1967年的《有關難民地位的議定書》（Protocol Relating to the Status of Refugees），其是針對第二次世界大戰所簽署的《難民地位公約》而制定，以確保戰爭與天災難民的人權和生存權利。

 

移民與難民的差異

 

移民與難民兩者的區別在於，移民是出於自願，為了更好的生活環境而離開母國；難民則是由於戰爭、政治、宗教、氣候、性向等因素被迫逃離。

 

台灣：收容難民的歷史

 

台灣其實也曾收留過難民。1970年代，中南半島一萬多名難民因越南戰爭而逃到台灣，大部分被安置於澎湖、金門等外島，後來再由教會或紅十字會將他們轉移至加拿大或美國等地，也有一部分人從此留在台灣。

 

然而，台灣收留難民是採取「專案」方式，也就是將每個案例當作個案處理，欠缺明確的法律規定。缺乏法律保障便曾導致嚴重的後果：1987年，當時尚未解嚴，駐守金門的國軍攻擊被誤認為共軍的越南難民船，之後更將他們全數射殺，史稱「東崗慘案」或「三七事件」，台灣因此備受國際譴責。

 

制定《難民法》的漫漫長路

 

目前台灣是沒有《難民法》的，但2016年7月已經通過《難民法》一讀，應該能在這次院期三讀通過。到目前為止，這項法案在台灣已推動長達11年之久。

 

《難民法》尚未通過前，台灣無法接收大量難民，只有零星來自圖博與中東的尋求庇護者來到台灣，而且時常遭到遣返。2014年時3名庫德族人希望以台灣為中繼站再前往歐洲，但由於沒有《難民法》規定該如何處理，最後台灣遣返了他們；2015年有中國人因捍衛自己的土地權而上訪北京，之後遭公安追捕，乘船逃至台灣，然而台灣依舊只能將他們遣返回中國。

 

由於這些案例，政府終於意識到制定《難民法》的必要性。況且台灣於2009年簽署了聯合國的《公民與政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights，簡稱ICCPR），也訂定了該公約的施行法，等於已經國內法化，其中第7條規定「禁止酷刑」，同時詳述「禁止將人遣返至他們可能會遭受酷刑或人權侵害的國家」。

 

儘管台灣並非聯合國會員國，但根據聯合國《難民地位公約》制定《難民法》，不只便於和其他國家合作，法律上也能和國際接軌。

 

《難民法》不包含中國、香港、澳門難民

 

台灣制定《難民法》時必須考慮與中國的敏感關係。例如，台灣收留中國難民是否會被解讀為兩國論？複雜的政治因素使《難民法》11年來遲遲無法通過。因此目前政府做法為中國籍者適用《兩岸人民關係條例》，香港、澳門的尋求庇護者則適用《香港澳門關係條例》，來自其他國家或地區的難民一律適用《難民法》。

 

性別難民也受《難民法》保護

 

台灣的《難民法》內容主要參考聯合國難民署。有一項指導原則是針對在母國因生理性別、性傾向或性別認同而遭受迫害的族群，這些性別難民應該受到庇護；然而這項原則若直接放在草案中，恐會讓《難民法》更難通過，所以我們改將性別議題囊括在特殊社會團體的範疇中，同樣將性別難民納入《難民法》的保護之下。

 

為期一年的緩衝期

 

為了避免短時間內大量收容難民引發社會動盪，《難民法》要通過一年後才會生效，緩衝期間政府應該負責計畫配套措施，評估台灣可收容的人數，難民在台灣就業、教育、醫療等社會福利的施行辦法，同時讓台灣人民做好心理準備，盡力降低難民抵達台灣後的社會與文化衝擊。

 

台灣也是國際一份子

 

台灣是一個多元文化、重視人權的國家，而收容難民正是一個我們能付諸行動的機會。我很高興有這麼多年輕朋友關注難民議題，希望台灣能盡快準備好去接納需要幫助的人，扮演好我們身為國際社會一份子的角色。