近十年的歐洲移民政策怎麼了？台灣如何借鏡？

撰文／國際特赦組織台灣分會秘書長 邱伊翎

過去十年來，國際特赦組織及許多人權組織對歐洲移民政策的主要分析，從邊境圍牆、海上攔截、境外處理、拘留措施，到近年以人工智慧、生物辨識與演算法進行移民管理，一再指出歐洲正朝向更國安化、更監控化、更排除性的方向發展。

將歐洲當前面對的通膨、能源危機、住房問題與社會抗議，簡化歸咎於「收太多難民」，不僅忽略戰爭、疫情及全球經濟因素，也容易落入以偏概全、污名化移民與難民的政治敘事之中。

歐洲近十年的經驗，不應被簡化成「收容難民導致今日危機」的單一故事。事實上，歐盟與各國政府早已轉向更加強硬限縮的移民政策，包括強化邊境管制、遣返措施、境外合作與數位監控，也長期遭到國際特赦組織等人權團體的批評。

對台灣而言，真正值得借鏡的，正是歐洲轉向強硬的移民政策，並未解決自己國內的經濟不平等、貧富差距等各種問題。歐洲經驗正好提醒我們：將複雜的經濟、社會與政治問題歸咎於移民或難民，往往無助於解決問題，反而容易製造新的歧視與對立。

在這個全球化、人員可以自由移動的時代，除非像疫情期間全面關閉國界，否則與其在政策之間擺盪，還不如建立透明、可受監督、兼顧安全與人權保障的制度。國際特赦組織台灣分會及其他人權團體長期倡議的「難民法」，正是讓國家面對難民及尋求庇護者時，有一套符合法治原則的處理程序。

第一階段（2014-2016）：「歐洲堡壘」（Fortress Europe）

歐洲近十年的移民與難民政策整體趨勢並非「愈來愈寬鬆」，而是愈來愈國安化（securitization）、邊境化（borderization）、外包化（externalization）、數位監控化（digitalization）。

許多人以為歐洲是在 2015 年難民危機後才開始管制邊境，但事實上，在敘利亞難民大量抵達之前，歐盟就已經開始推動「歐洲堡壘（Fortress Europe）」模式。

實際案例包括（1）保加利亞開始在土耳其邊界興建圍牆；（2）希臘實施邊境推回（pushback），邊防單位被指控將抵達邊境的難民直接驅逐回土耳其，不給予正式庇護程序；（3）歐盟邊境局（Frontex）權力擴張，預算與人員快速增加；（4）歐洲邊境監視系統（EUROSUR）建立跨國數位監控系統，以監視歐洲外部邊境。

2014 年，國際特赦組織發佈《歐洲堡壘的人權代價》（The Human Cost of Fortress Europe），指出歐盟大量投資圍牆、監控系統、邊境警察及拘留設施，目標是阻止難民與移民進入歐洲。報告指出歐洲各國大量興建邊境圍欄，並且進行邊境推回（pushback）、長期拘留尋求庇護者，將移民管制外包給土耳其、利比亞、摩洛哥等本身也往往是難民輸出國的第三國安置，而非建立更安全合法的庇護管道。2014 年的人權團體批評：「歐盟投入數十億歐元阻止難民進入歐洲，遠高於投資庇護制度本身。」

第二階段（2016-2020）：難民危機後全面收緊

2015 年敘利亞難民潮後，歐洲政治環境快速右傾。歐盟與土耳其的協議、利比亞海岸防衛隊合作、地中海攔截行動、搜救組織刑事化，這些措施實際上都是在減少難民進入歐洲。2020 年歐盟提出《移民與庇護公約》（Migration and Asylum Pact）時，國際特赦組織參與聯合聲明，認為新制度加劇威懾（deterrence）、邊境拘留（detention）、驅離（deportation）、外包管制等趨勢。

這段時期的核心特徵是「邊境外包」（Externalisation），歐盟希望在難民抵達歐洲之前就把他們攔下。最明顯的就是 2016 年歐盟跟土耳其的協議，由歐盟提供資金給土耳其。土耳其負責接納敘利亞難民、阻止其前往歐洲，歐盟則減少接收人數，這實質上是在把保護難民的責任轉嫁給第三國。同時，歐盟持續資助利比亞海岸警衛隊，以攔截試圖穿越地中海的難民。許多被送回利比亞的人，面臨任意拘留、酷刑、勒索、強迫勞動等危險。因此歐盟也遭到批評，實際上是在把人送回危險環境。許多民間自主救援難民的船隻，也紛紛面臨來自政府的行政調查、港口限制、刑事指控，歐洲逐漸把海上救援工作視為促進非法移民，而不是人道救援。2015 之後，匈牙利建圍牆、巴爾幹路線封閉、許多國家的邊境檢查恢復，歐洲各國事實上已在降低庇護申請者進入歐盟的機會。因此如果說 2015 年後的歐洲全面開放，其實並不符合事實。

第三階段（2020-2026）：數位監控化與制度化收緊

這是目前最值得關注的階段，因為很多限制措施開始被正式寫入法律。2020 年歐盟提出新方案，2023 年達成政治協議，並於 2024 年正式通過移民與庇護公約（Migration and Asylum Pact）。國際特赦組織批評，此公約導致歐洲庇護法倒退數十年。然而，即使透過這些公約，義大利、希臘、西班牙等前線國家長期面臨的問題也並未真正解決。

公約內容主要包括：（1）邊境程序常態化：部分申請人在邊境就被快速篩選，無法完整進入正式庇護程序；（2）擴大拘留：許多人被迫長期留在邊境設施，包括有兒童的家庭；（3）加速遣返：降低個案審查時間，提高拒絕入境與驅逐效率，也允許國家在所謂「大量湧入」時採取例外措施。

「庇護程序外包」過去只是個別政策，現在逐漸變成歐洲主流討論方向。例如義大利－阿爾巴尼亞模式，部分庇護申請人被送往阿爾巴尼亞處理案件，而德國、丹麥等國近年都曾討論境外審理模式。

人工智慧與數位邊境（Digital Border）則是近年最大的變化。國際特赦組織在 2024 年發布《數位邊境》（The Digital Border）專門討論這個問題。數位化管理工具包括：生物辨識資料庫、臉部辨識、指紋比對、人工智慧風險評估、自動決策系統、大數據監控，將使得移民與難民成為歐洲社會中被監控程度最高的人群之一。

在人工智慧歧視與風險標籤方面，國際特赦組織特別反對「自動風險評估系統」。系統可能依據國籍、出生地、語言、族裔背景，直接推斷一個人是否具有安全風險。這種接近「種族歸納」（racial profiling，種族特徵分析）的執法方式，便是用簡化資訊來假定某個種族的特性，執法者便依此對此群體提高警覺或加強調查。

而人工智慧的歧視，也從邊境延伸到社會福利體系。許多歐洲國家開始用人工智慧自動篩選管理社會補助、失業給付、育兒津貼、居留許可，最有名的是荷蘭育兒津貼醜聞。演算法錯誤把數千名具有移民背景家庭列為高風險對象，結果導致許多家庭被追回補助、破產、陷入債務，最後甚至造成荷蘭政府總辭。人工智慧並非中立工具，更可能放大原有的種族與社會偏見。

將歐洲經濟問題歸咎於難民，有哪些謬誤？

• 謬誤一：把相關性當因果關係

近年的歐洲抗議涉及生活成本上升、通貨膨脹、房價、能源價格、勞工權益、教育改革、青年失業等議題。只是因為某國同時有移民與抗議，就推論前者導致後者。這種推論缺乏證據。

• 謬誤二：忽略俄烏戰爭與能源危機

2022 年後歐洲通膨飆升的重要原因之一：俄羅斯入侵烏克蘭，天然氣供應衝擊，能源價格上漲，而非難民本身。

• 謬誤三：忽略 COVID-19 後的全球經濟效應

多數歐洲國家遭遇供應鏈危機、勞動力短缺、公共財政壓力，其成因遠比移民問題複雜。

• 謬誤四：忽略歐洲其實正在收緊移民政策

如果歐洲真的是因為寬鬆的移民制度，導致問題產生。那麼邊境拘留、遣返、庇護外包、新移民庇護方案等制度，又要如何解釋？事實上這些措施正顯示，歐洲各國近年主流政策是在收緊。

• 謬誤五：假訊息常將任何暴力照片直接貼上「難民」標籤

根據國際特赦組織的近年研究發現，移民與難民被政治人物與部分媒體描繪成犯罪來源、社會負擔、國安威脅，但許多案件根本無法證明涉案者就是難民。網路流傳的照片，往往出現身分未查證、時間錯置、地點錯置、以偏概全等情況。

結語

將近十年歐洲移民政策描述為「過度開放」，其實與事實不符。從國際特赦組織歷年報告可見，歐洲政策的主要趨勢並非放寬，而是日益強化邊境管制、擴大拘留措施、將難民保護責任外包給第三國，並透過數位監控與人工智慧技術篩選、追蹤和管理移民。換言之，歐洲經歷的不是「開放化」，而是移民治理的緊縮化、邊境化與監控化。

歐洲近十年的經驗，真正值得台灣借鏡的並不是「如何把邊界關得更緊」。從英國脫歐、匈牙利圍牆，到歐盟與第三國合作攔截難民，以及近年以人工智慧監測移民與福利申請者，許多措施都建立在同一個假設上：只要阻止移民進入，社會問題便能迎刃而解。然而事實證明，生活成本、住房危機、青年失業、人口老化與區域發展失衡等問題並未因此消失。

對台灣而言，真正需要討論的或許不是是否複製歐洲日益強硬的邊境政策，而是如何避免重蹈其覆轍。歐洲最大的教訓不是「收容太多難民」，而是當政治人物將複雜的經濟與社會問題歸咎於移民與難民時，往往既無法解決問題，也可能侵蝕人權保障與民主價值。

台灣需要的不是盲目、煽動恐懼的口號，而是透明、可受監督且符合法治原則的庇護制度。