【香港】如何調查警方：從全球個案中學到的課題

2020/03/04

文/ Brian Dooley, Human Rights First資深顧問

「五大訴求，缺一不可！」這句口號幾乎可以在香港每一場示威中聽到，而其中一項訴求，就是針對警方使用武力的情況進行獨立調查。

2019年，香港出現大批民眾示威，反對一項能引渡任何個體至中國大陸的草案。持續不斷的示威多半是以和平方式進行，但香港警方卻以警棍、催淚瓦斯、辣椒水、橡膠子彈、水砲、甚至是真槍實彈，來回應和平示威的群眾。

示威群眾要求對此究責，希望啟動獨立調查並強調香港警隊無法自我審查，因為現存的調查機制非常不健全。

香港獨立監察警方處理投訴委員會（IPCC）負責此次調查行動，並由香港當局找來國外專家協助此次調查。但專家決定退出調查，表示「IPCC在這件事上的權力、能力、獨立調查能力…嚴重不足」。

那麼，倘若香港的現存機制無法擔任調查自家警方的角色，誰才能夠勝任？它又應該長什麼樣子？

目前沒有一種足夠完善的樣板能對警方的行為進行調查，但過去曾有數例可以參考、協助建立一個好的究責機制。

香港行政特首林鄭月娥於2019年11月宣布，調查應仿照2011年倫敦北部暴動的案例進行，同時對造成動盪的社會經濟因素進行調查。

聽到林鄭月娥願意參照其他國際案例著實鼓舞人心，但倫敦托特納姆（Tottenham）這起案件其實並非很好的仿效例子。該調查著重於造成社會動盪的潛在因素，而非警方的實際作為。香港的案例需要的是，對警方從2019年中開始的所作所為進行坦誠、公開、且全面的調查。

美國國家民政事務諮詢委員會（又稱克內委員會 Kerner Commision）：涵蓋各領域代表

比較好的參考例子包含美國的克內委員會，該委員會負責調查1967年發生於美國各城的大規模動亂。成員代表雖皆為美國公民，但他們來自公民社會與政治人物等不同領域。調查報告於一系列公聽會舉辦完畢後，非常有效率地在1968年2月底便出爐，結果發現白人的種族歧視幾乎為調查內容中各個問題的主因。

關鍵的地方是，該委員會廣受大眾信賴，多達456頁的最終報告書獲得超過200萬份的銷量。

英國斯卡曼報告（Scarman Report）：指出政策錯誤

若林鄭月娥政府希望參考英國的例子，1981年4月布里克斯頓暴動（Brixton riot）的斯卡曼調查報告定能讓港府有所收穫。當時的調查以英國法官斯卡曼勛爵（Lord Scarman）為首，內容包含施政方向的轉變，例如不再用大範圍搜查來針對年輕人，並改善與當地社區的溝通。儘管親身經歷4月週末在倫敦南部發生的那場暴動、親眼目睹警方行為的人，期望的是對整起事件能有更加嚴厲的指責，但報告書的確仍有指出警方的缺失，也提出了具建設性的具體改革。

英國血腥星期日報告：歷時30年的兩起審判

也許另一個對香港而言更有用的例子是「血腥星期天」的兩起調查。1972年1月，英國維安部隊在北愛爾蘭德里市（Derry）的遊行中，對一群和平示威的群眾開槍，在10分鐘內造成數十人受傷、14人死亡。

第一次調查在案發數週後啟動，結果形同災難。威傑里調查委員會（Widgery Inquiry）完美示範「如何不調查維安部隊的濫權行為」。同時，在英國法庭的帶領下，調查結果為殺害民眾的英國士兵開脫，也對真相被粉飾太平的事實視而不見。

大眾對於威傑里調查委員會的信任降到冰點，以致案件發生將近30年後，出現新的更完整、更公開、也更獨立的調查委員會揭露真相—薩維爾調查委員會（Saville Inquiry）。該委員會由英國、加拿大、和紐西蘭法官組成，他們發現當時的示威者在遭到英國士兵射擊時，沒有人造成威脅，是英國軍隊撒謊掩蓋事實。

第二次調查內容非常詳盡，從委員會成立開始，共費時12年製作完整報告。大眾對委員會充滿信賴，民眾可以參與公聽會，愛爾蘭及英國媒體廣泛報導內容，整個調查過程被認為足夠公開透明，也夠完整全面。

除此之外，該委員會也有權傳喚證人提供證據，這也是另一件香港值得學習的事情。

對林鄭月娥政府而言，這裡的重點是：首先，掩蓋事實無用；其次，政府最好成立一個看起來有用，實際上也真的有用的調查委員會。畢竟，倘若只想敷衍了事，結果可是會適得其反的。

南非：揭露真相

1990年代中期，南非真相與和解委員會（Truth and Reconciliation Commision，TRC）在全國舉辦了超過1,000個會議，對過去35年間政府執行種族隔離政策所發生的人權侵害案件進行調查。委員會有權特赦因政治動機犯罪的人，及完整揭露真相的人。

這個例子比較像「修復式正義」的樣板，認為罪犯——包含維安部隊在內——並非一定得受到官方制裁。這裡強調的是公開真相，有些公聽會會透過電視進行直播，並在每週的重點整理中摘要播出。

這裡的重要課題是：透明，以及又再次提到的，獲得大眾信賴。南非人民普遍信任委員會，因為人民得以看到執行過程；同時，委員會由人權運動者Desmond Tutu帶領，他深受大眾敬愛。

巴林：雷聲大，雨點小

2011上半年，巴林（Bahrain）這座小島王國因大規模民主示威而動盪，接著，又因政府警方和軍隊的暴力鎮壓而不得安寧。

政府當局拒絕調查維安部隊的暴力行為。但巴林的友邦委婉勸告巴林政府，倘若巴林不成立調查委員會，國際社會可能會自己成立一個。於是，巴林政府突然有了興致成立獨立調查委員會，並指派國際間重量級法律專家來執行調查。

巴林獨立調查委員會（The Bahrain Independent Commission of Inquiry）大致還算迅速、確實地確認了先前國際間有記錄、報告的侵害行為。

2011年11月，報告大張旗鼓地在某個皇家成員宮殿中發布。許多人——非政府組織研究員、地方官員，和國外貴賓——坐在那裏聽著，當時委員會主委國際法律學者Cherif Bassiouni就在國王面前宣讀調查結果。

在令皇室成員痛苦的30分鐘裡，Bassiouni重述非政府組織數月以來不斷重複的內容：巴林警方和軍隊確實殺害示威者，也逮捕超過上千人，在羈押期間對拘留者施以酷刑、甚至導致部分拘留者死亡。

最終，巴林政府並未執行委員會提出的改革，也忽略委員會提出的建議。這對香港公民社會而言也是個教訓：必須要有一個被認可的機制來追蹤任何委員會所提出的改革。

2019年12月末的一份公開信中，44位議員和來自18個國家的來賓向林鄭月娥呼籲「對警方的殘暴行為進行獨立調查」。信件簽署人警告林鄭月娥：「若林鄭持續拒絕這項提議，我們將要求國際社會成立國際的獨立調查機制。」

這究竟是否能夠成真如今仍是未知數，且信中的警告將讓香港政府的處境更加艱難。但無論如何，這種威脅或許會引起林鄭月娥政府中某些人的重視。

香港必須為調查警方的問題找到合乎地方做法的解方，而迅速、公開、徹底、深受大眾信賴、且有權傳喚證人的調查機制並非不可能——香港應立刻宣布並開始執行。