施行兩公約的知識問題

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作者/黃文雄(國際特赦組織台灣總會理事長,兩公約施行監督聯盟工作人員)

 

在國際人權周回顧過去一年,最引人注目者,莫過於經濟社會與文化權利以及公民與政治權利這兩個最核心國際人權公約之完成批准程序。雖然在簽署42年後才終於批准,雖然存放聯合國的結果早可預期,但我國批准之同時並通過施行法,使其不論存放結果,在國內至少有特別法的效力,和中國等某些國家相比,顯得誠意十足,不但引起國際人權界矚目,為此爭取十年的公民社會團體更充滿期待。但是期待之外也有憂慮,尤其是施行時所不可或缺的知識和資訊條件的問題。這就要從我國幾十年來的特殊歷史與國際情境說起。

 

我國於1971年之前也曾參與戰後國際人權體系的建構,例如在聯合國人權委員會輔佐羅斯福總統夫人起草〈世界人權宣言〉的,就是副主委ROC的張澎春。可是當年少數參與的外交官早已凋零,我國於退出聯合國時又同時被排除於其人權體系之外。三十八年來,不像其他國家,我國政府從來不曾在國際人權事務上經歷操演鍛鍊,例如考慮如何投票,如何準備國家人權報告以及因應國際與國內人權團體提出的影子報告,如何參與起草人權公約,以及其他眾多國際人權活動。

 

NGO也情況類似。聯合國憲章七十一條鼓勵非政府組織參與聯合國事務。各國及國際人權NGO見縫插針,到1993年世界人權會議,已可和官方會議同開平行會議(parallel conference),聲勢不小。但台灣的有心NGO通常卻只能「掛」在國際NGO名下才能進場,其歷練也只比政府稍好。

 

缺少上述三十八年之場合、壓力和需求的刺激,也就難怪我國一向缺乏人權(遑論國際人權)的研究,以及相關的大學、學校與社會人權教育。媒體也隨之缺少敏感度和判斷力。例如9日政府在「反貪倡廉郵票發行暨兩公約施行」典禮,由總統親臨宣佈兩公約施行法生效。典禮名稱固然可議,可是多數報紙幾乎提都未提,也讓外國朋友嘖嘖稱奇。

 

上述國內外背景在政府、NGO、教研機構和媒體所累積的效應和後果亟待重視。這種知識和資訊條件以及所產生的態度問題關乎兩公約是否能真正實施,其嚴重性可從下例看出。施行法規定,政府必須於兩年內檢討並改正所有與公約不符的法令與行政措施。政府因此己對公務人員進行培訓。然而連中央政府部會種籽教師的培訓都只限於12小時4堂課。底子如此,為了趕在國際人權日提出來的檢討報告,自然也就避重就輕、問題百出。

 

民間兩公約施行監督聯盟的諸多建議之一因此值得政府傾聽,亦即從速立永久性的國際人權研究訓練機構,集中既有專才並引進國際資源,以在研究、教師、教材和諮詢等方面從頭解決問題,並為將來其它人權公約配套國內法化預做準備。此外,「正常」國家的英國於1998年通過〈人權法〉,兩年後生效,將歐洲人權公約國內法化,和我國有相似之處。英國政府慎密籌備,並對公務人員進行歷時數年的培訓,從中央到地方,從法官到社工師,也值得政府借鑑。

 

民間要的是兩公約的長期徹底落實,其施行法所規定的「兩年」應理解為輔以如此邊學邊練,才不會零零落落,流於形式。

(本文經刪節後發表於2009年12月14日,中國時報

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