承辦世界盃的承諾卡達應改善其移工政策

2021/07/27

2022年世界盃足球賽即將拉開帷幕，全世界的目光屆時將聚焦主辦國卡達，這是世界級足球賽事首次在中東地區舉辦。自卡達成功申辦該賽事以來的十年間，數百萬來自亞洲和非洲的移民來到這個國家工作。無論是建築業、接待服務業還是家政業，這些移工為該國的經濟及發展做出巨大貢獻;沒有他們，世界盃就不可能舉辦。然而，國際特赦組織及其他組織也記錄到在這些年期間，成千上萬的移工受到嚴重剝削與虐待，有時甚至構成強迫勞動。而這樣的現象是由卡達現行的勞動制度所促成。

2017年，卡達宣佈與國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)建立合作關係，宣示使其勞動法律及實務層面與國際標準接軌;外界當時滿懷期待世界盃也許能為該國工人的權利帶來正面影響。然而，隨著開幕進入倒數計時的階段，勞動改革的承諾是否與現實相符?

2020年，卡達當局宣佈進行重大改革，促進行動自由並引入新的最低工資標準。然而，近年來其他改革實施和執行的狀況不力，使數以千計的工人仍受到肆無忌憚的雇主擺布，這些雇主可以虐待工人而逍遙法外。如今，儘管法律框架有所改善，這些移民卻仍然經常面臨工資被拖欠或不支付、工時過長的問題，且難以獲得法律救助。COVID-19疫情的影響也給雇主和員工帶來新的壓力。對移工來說，這只會加劇他們的弱勢處境，包括因高額的招募相關費用而欠下沈重債務、行動被限制、遭受虐待而嘗試獲得有效救濟時面臨阻礙。

「出境許可證」制度限制行動自由

在過去十年間，卡達移工面臨著稱作「卡法拉制」( Kalafa system )的制度剝削。該制度的其中一項規定要求幾乎所有移工皆須從雇主處獲得「出境許可證」( Exit Permit )方可出境，此一規定嚴重限制了移工們的移動自由，並創造了雇主得以苛刻對待移工的不平等條件。2018年9 月，卡達宣佈將取消《勞動法》所涵蓋的移工出境許可要求，並在2020 年1月將適用範圍延伸至包含家政移工在內的幾類勞動者。然而，若經行政發展、勞動和社會事務部(MADLSA，簡稱「勞動部」)批准，雇主仍可對其所僱用的勞動力中最高5%的人，因其工作性質要求其須獲得出境許可方可出境。根據國際勞工組織(ILO)關於國際勞工組織–卡達夥伴關係的2020年進度報告，截至2020年8月，卡達勞動部已批准了 42,171項保留移工出境許可證的請求。而家政移工更需在離開前72小時親自「通知」雇主。最重要的是，決策中沒有提到雇主違反其規定的任何法律後果，對濫權行為沒有任何威懾力。

然而，未將其離境情況通知雇主的家政工卻可因紀律原因被解雇，並被剝奪其應得的經濟利益、禁止再次進入卡達。此外，如果不進行更多的改革並實施適當究責機制，單單取消出境許可的改革措施很有可能反而會使更多的雇主沒收護照，並提出惡意和毫無根據的指控。理論上，取消出境許可是正確的一步，使大多數移工恢復了行動自由，能夠在沒有任何要求的情況下離開卡達。但是，需要有監督和究責機制來確保改革得到充分和適當的實行，以阻止濫用職權的雇主採取報復措施來控制工人的行動能力。

「無異議證明」制度給予雇主過大權力

「卡法拉制」除了要求「出境許可證」，還規定絕大部分移工在約聘到期前，未獲雇主提供「無異議證明」(No-Objection Certificate)不得主動申請調職。這讓移工的法律地位牢牢控制於雇主手中，此一臭名昭著的規定長期受到國際撻伐。2020年8月，卡達做出新制改革，允許移工在滿足某些條件(包括完成試用期和送交書面通知)後無需雇主許可即可更換工作，成為該地區第一個這樣做的國家。根據修訂《勞動法》某些條款的2020年第18號法律和修訂《擔保法》的2020年第19號法律，所有移工在最長6個月的試用期結束後可以更換雇主，但必須送交書面通知。移工在工作未滿兩年、工作滿兩年等條件下更換工作的規定也有相應的調整。

雖然現在評估這些改革對移工更換工作能力的影響還為時過早，但協助卡達移工的組織告訴國際特赦組織，一些移工發現由於語言障礙或無法使用智慧型手機，操作線上申請更換工作的流程會碰到困難。勞動部和國際勞工組織正努力宣傳新的修正案，並發布一份操作指南，向雇主和員工解釋線上轉職的流程。然而，一些雇主仍要求新雇用的工人向他們提供「無異議證明」，儘管這顯然已不再是合法要求。甚至還有一些雇主在得知移工打算更換工作時，取消他們的簽證或污衊其違法潛逃，從而破壞其轉職;還有些移工(尤其是家政工)的護照和身份證遭雇主沒收。因此，當局須迅速辨明漏洞、採取措施，以確保上述改革得以施行。

然而，儘管有對「出境許可證」及「無異議證明」的改革，卡達的移工與其雇主仍在法律上緊密連結:雇主從移工進入該國的那一刻起，在整個就業期間都充當後者的官方「擔保人」(kafeel)。根據《擔保法》，移工自己不能申請或更新其居留證，而要由擔保人來做這件事。因此，雇主仍然擁有取消移工居留證的合法權利，或對離開工作崗位的移工提出「潛逃」的指控，從而使移工失去留在卡達的權利，並面臨逮捕和驅逐出境。這種制度使有利於雇主的權力不平等持續留存，並增加了虐待勞工的風險。

弱勢的社會地位使改革難以普及到移工身上

除此之外，薪資遭到積欠甚至不支付則是移工經常面臨的另一大痛苦。這不僅影響到他們的生活水準，更使他們陷入被虐待和剝削的循環。對於許多藉高利貸支付非法高昂招聘費用以確保能在卡達工作的工人而言，情況尤其如此。這些費用產生的債務使工人處於非常不穩定的境地，在最嚴重的情況下，使移工面臨強迫勞動的風險。政府已試圖著手解決工資問題，包括加強工資保護體系、營運工人支持和保險基金，並對違反《勞動法》的雇主實行更嚴厲的處罰。然而迄今為止，這些措施尚未終結工資積欠或不支付的現象。

而移工在法律上及經濟上的弱勢地位相互影響，聯合國特別報告員審查其在工作場所中享有和平集會及結社自由權利的狀況時，就指出:「低工資移工面臨嚴重的經濟剝削、社會排斥和政治權利剝奪。他們的和平集會和結社自由往往被剝奪，通常是出於他們的非正規身份，或者由於法律管道中的結構性障礙，系統性地剝奪工人的權利......在目的地國，他們的工資往往很低或根本拿不到工資。他們在不安全和不健康的工作和生活條件下工作，並遭受性別暴力......移工已成為大量可支配且低廉的勞動力，他們沒有獲得救濟或實際機會，無法集體盼談判以改善工資和工作條件。」

近期的法律改革仍須有效執行才能保障人權

自2014年以來，國際足球總會和負責規劃和交付世界盃基礎設施的卡達機構——交付和遺產最高委員會(簡稱「最高委員會」)推出了一系列舉措，旨在提供更好的保障給為世界盃作出貢獻的人員。這些舉措包含國際足總的人權政策、國際足總2022年卡達世界盃可持續發展戰略，以及最高委員會工人福利標準。如今，有超過2萬多工人專門從事由最高委員會所監督的工作項目。這些標準所要求的更嚴格的勞動保護措施應使他們受益，包括及時支付工資和禁止強迫勞動等。隨著賽事籌備工作重點從建設轉向服務，國際足總和最高委員會開始將《工人福利標準》的範圍擴大到接待服務業的承包商和供應商。這些標準改善人們的工作和生活條件，促進了經濟發展。然而，這些標準並沒有得到普遍尊重。

國際特赦組織最近的調查也顯示，國際足總和最高委員會未能確保執行其關鍵保護措施，甚至使世界盃的工作人員也面臨被剝削的風險。卡達近期的法律改革為移工，尤其是被困在惡劣工作環境中的移工帶來希望。但是，為了使這些改革帶來必要的變化，必須同時建立嚴格和有效的監測和究責機制，以確保這些改革充分執行，並進一步改變一些關鍵領域。最後，卡達需要對侵犯移工權利的雇主採取嚴肅的行動。追究勞工虐待的責任仍然是對抗虐待的最關鍵的威懾力量之一。這意味著政府必須充分執行法律、規定並施以懲罰，使虐待者知道他們將為其行為承擔後果。這反過來將發出一個強烈的訊息，即不再容忍侵犯勞動權利及相關犯罪。這對於保護面臨極為嚴重的虐待和剝削的家政工尤為重要。