【人權焦點】承辦世界盃的承諾 卡達應改善其移工政策

卡達的建築工人 © Amnesty International

 

2022年世界盃足球賽即將拉開帷幕,全世界的目光屆時將聚焦主辦國卡達,這是世界級足球賽事首次在 中東地區舉辦。自卡達成功申辦該賽事以來的十年間,數百萬來自亞洲和非洲的移民來到這個國家工作。 無論是建築業、接待服務業還是家政業,這些移工為該國的經濟及發展做出巨大貢獻;沒有他們,世界盃 就不可能舉辦。然而,國際特赦組織及其他組織也記錄到在這些年期間,成千上萬的移工受到嚴重剝削與 虐待,有時甚至構成強迫勞動。而這樣的現象是由卡達現行的勞動制度所促成。
 
2017年,卡達宣佈與國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)建立合作關係,宣示使其勞 動法律及實務層面與國際標準接軌;外界當時滿懷期待世界盃也許能為該國工人的權利帶來正面影響。 然而,隨著開幕進入倒數計時的階段,勞動改革的承諾是否與現實相符?
 
2020年,卡達當局宣佈進行重大改革,促進行動自由並引入新的最低工資標準。然而,近年來其他改革實 施和執行的狀況不力,使數以千計的工人仍受到肆無忌憚的雇主擺布,這些雇主可以虐待工人而逍遙法 外。如今,儘管法律框架有所改善,這些移民卻仍然經常面臨工資被拖欠或不支付、工時過長的問題,且難 以獲得法律救助。COVID-19疫情的影響也給雇主和員工帶來新的壓力。對移工來說,這只會加劇他們的弱 勢處境,包括因高額的招募相關費用而欠下沈重債務、行動被限制、遭受虐待而嘗試獲得有效救濟時面臨 阻礙。
 
 
「出境許可證」制度限制行動自由
 
在過去十年間,卡達移工面臨著稱作「卡法拉制」( Kalafa system )的 制度剝削。該制度的其中一項規定要求幾乎所有移工皆須從雇主處獲 得「出境許可證」( Exit Permit )方可出境,此一規定嚴重限制了移工們 的移動自由,並創造了雇主得以苛刻對待移工的不平等條件。2018年9 月,卡達宣佈將取消《勞動法》所涵蓋的移工出境許可要求,並在2020 年1月將適用範圍延伸至包含家政移工在內的幾類勞動者。然而,若經 行政發展、勞動和社會事務部(MADLSA,簡稱「勞動部」)批准,雇主仍 可對其所僱用的勞動力中最高5%的人,因其工作性質要求其須獲得 出境許可方可出境。根據國際勞工組織(ILO)關於國際勞工組織–卡達 夥伴關係的2020年進度報告,截至2020年8月,卡達勞動部已批准了 42,171項保留移工出境許可證的請求。而家政移工更需在離開前72小 時親自「通知」雇主。 最重要的是,決策中沒有提到雇主違反其規定的任何法律後果,對濫權行為沒有任何威懾力。
 
然而,未將其離境情況通知雇主的家政工卻 可因紀律原因被解雇,並被剝奪其應得的經濟利益、禁止再次進入卡達。此外,如果不進行更多的改革並實施適當究責機制,單單取消出境 許可的改革措施很有可能反而會使更多的雇主沒收護照,並提出惡意 和毫無根據的指控。理論上,取消出境許可是正確的一步,使大多數移 工恢復了行動自由,能夠在沒有任何要求的情況下離開卡達。但是,需要有監督和究責機制來確保改革得到充分和適當的實行,以阻止濫用 職權的雇主採取報復措施來控制工人的行動能力。
 
 
「無異議證明」制度給予雇主過大權力
 
「卡法拉制」除了要求「出境許可證」,還規定絕大部分移工在約聘到期前,未獲雇主提供「無異議證明」(No-Objection Certificate)不得主動申請調職。這讓移工的法律地位牢牢控制於雇主手中,此一臭名昭著的規定長期受到國際撻伐。2020年8月,卡達做出新制改革,允許移工在滿足某些條件(包括完成試用期和送交書面通知)後無需雇主許可即可更換工作,成為該地區第一個這樣做的國家。根據修訂《勞動法》某些條款的2020年第18號法律和修訂《擔保法》的2020年第19號法律,所有移工在最長6個月的試用期結束後可以更換雇主,但必須送交書面通知。移工在工作未滿兩年、工作滿兩年等條件下更換工作的規定也有相應的調整。
 
雖然現在評估這些改革對移工更換工作能力的影響還為時過早,但協助卡達移工的組織告訴國際特赦組織,一些移工發現由於語言障礙或無法使用智慧型手機,操作線上申請更換工作的流程會碰到困難。勞動部和國際勞工組織正努力宣傳新的修正案,並發布一份操作指南,向雇主和員工解釋線上轉職的流程。然而,一些雇主仍要求新雇用的 工人向他們提供「無異議證明」,儘管這顯然已不再是合法要求。甚至 還有一些雇主在得知移工打算更換工作時,取消他們的簽證或污衊其 違法潛逃,從而破壞其轉職;還有些移工(尤其是家政工)的護照和身 份證遭雇主沒收。因此,當局須迅速辨明漏洞、採取措施,以確保上述 改革得以施行。
 
然而,儘管有對「出境許可證」及「無異議證明」的改革,卡達的移工與 其雇主仍在法律上緊密連結:雇主從移工進入該國的那一刻起,在整 個就業期間都充當後者的官方「擔保人」(kafeel)。根據《擔保法》,移工 自己不能申請或更新其居留證,而要由擔保人來做這件事。因此,雇主仍然擁有取消移工居留證的合法權利,或對離開工作崗位的移工提出「潛逃」的指控,從而使移工失去留在卡達的權利,並面臨逮捕和驅逐出境。這種制度使有利於雇主的權力不平等持續留存,並增加了虐待勞工的風險。
 
弱勢的社會地位使改革難以普及到移工身上
 
除此之外,薪資遭到積欠甚至不支付則是移工經常面臨的另一大痛苦。這不僅影響到他們的生活水準,更使他們陷入被虐待和剝削的循 環。對於許多藉高利貸支付非法高昂招聘費用以確保能在卡達工作的 工人而言,情況尤其如此。這些費用產生的債務使工人處於非常不穩 定的境地,在最嚴重的情況下,使移工面臨強迫勞動的風險。政府已試 圖著手解決工資問題,包括加強工資保護體系、營運工人支持和保險 基金,並對違反《勞動法》的雇主實行更嚴厲的處罰。然而迄今為止,這 些措施尚未終結工資積欠或不支付的現象。
 
而移工在法律上及經濟上的弱勢地位相互影響,聯合國特別報告員審 查其在工作場所中享有和平集會及結社自由權利的狀況時,就指出:「 低工資移工面臨嚴重的經濟剝削、社會排斥和政治權利剝奪。他們的 和平集會和結社自由往往被剝奪,通常是出於他們的非正規身份,或 者由於法律管道中的結構性障礙,系統性地剝奪工人的權利......在目 的地國,他們的工資往往很低或根本拿不到工資。他們在不安全和不 健康的工作和生活條件下工作,並遭受性別暴力......移工已成為大量 可支配且低廉的勞動力,他們沒有獲得救濟或實際機會,無法集體盼 談判以改善工資和工作條件。」
 
 
近期的法律改革仍須有效執行才能保障人權
 
自2014年以來,國際足球總會和負責規劃和交付世界盃基礎設施的卡 達機構——交付和遺產最高委員會(簡稱「最高委員會」)推出了一系 列舉措,旨在提供更好的保障給為世界盃作出貢獻的人員。這些舉措 包含國際足總的人權政策、國際足總2022年卡達世界盃可持續發展戰略,以及最高委員會工人福利標準。如今,有超過2萬多工人專門從事 由最高委員會所監督的工作項目。這些標準所要求的更嚴格的勞動保 護措施應使他們受益,包括及時支付工資和禁止強迫勞動等。隨著賽 事籌備工作重點從建設轉向服務,國際足總和最高委員會開始將《工 人福利標準》的範圍擴大到接待服務業的承包商和供應商。 這些標準改善人們的工作和生活條件,促進了經濟發展。然而,這些標 準並沒有得到普遍尊重。
 
國際特赦組織最近的調查也顯示,國際足總和最高委員會未能確保執行其關鍵保護措施,甚至使世界盃的工作人 員也面臨被剝削的風險。卡達近期的法律改革為移工,尤其是被困在 惡劣工作環境中的移工帶來希望。但是,為了使這些改革帶來必要的 變化,必須同時建立嚴格和有效的監測和究責機制,以確保這些改革 充分執行,並進一步改變一些關鍵領域。最後,卡達需要對侵犯移工權 利的雇主採取嚴肅的行動。追究勞工虐待的責任仍然是對抗虐待的最 關鍵的威懾力量之一。這意味著政府必須充分執行法律、規定並施以 懲罰,使虐待者知道他們將為其行為承擔後果。這反過來將發出一個 強烈的訊息,即不再容忍侵犯勞動權利及相關犯罪。這對於保護面臨 極為嚴重的虐待和剝削的家政工尤為重要。
 
卡達移工的住宿環境 © Amnesty International

 

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