【緬甸】訪緬筆記：羅興亞危機的中國元素

2020/09/17

文/ 喬．佛里曼（Joe Freeman）

緬甸邊防警衛全副武裝，掃視著地平線上通往孟加拉那座鏽跡斑斑的橋。然而，在羅興亞男女老幼被趕出若開邦（Rakhine）北部村莊的鎮壓發生數月之後，這裡卻出奇地靜謐。

2018年3月，我與其他記者在政府安排下到訪若開邦北部。5個月前，緬甸當局殘酷的「清洗行動」迫使逾74萬羅興亞人在恐懼中逃離家園。現在放眼望去，到處都是被燒毀村莊的殘骸，當中不少地方在精準的軍事行動中被有系統地夷為平地。在孟加拉的羅興亞難民本應越境返回緬甸的地點附近，出現了一些展示著中國國旗的房車。

當軍方於若開邦的暴力行動平息後，向緬甸政府提供專業知識、物資或資金的國家不僅僅是中國，還有美國、英國、挪威、印度、日本和以色列。但作為一個堅持不干涉他國內政的政府，北京試圖扮演斡旋者角色的舉動使其有別於其他國家。

先前中國的高級外交官宣佈了一項旨在緩解當地緊張局勢的三階段計畫，並主持了幾次中孟緬外長會議，而且據報提供現金以鼓勵羅興亞難民回國。此外，中國亦向緬甸捐贈卡車以幫助運送羅興亞人穿越邊境，更設法讓孟加拉的羅興亞難民訪問緬甸，以便他們探究當地情況，但這一構想後來被緬甸當局否決了。中國也幫助成立了一個中孟緬三方工作組，在去年聯合國大會期間舉行了非正式會談。

2017年8月25日，緬甸政府軍（Tatmadaw）對羅興亞人發起了種族清洗行動。三年過去，中國政府在促成解決危機的方案方面又有何成果呢？答案是：寥寥無幾。

近一年前，中國發起兩次大規模的遣返行動，但都以失敗告終。自那時起，中國便未再推動另一遣返行動。據駐緬甸的外交官表示，中方的重點是啟動遣返進程，而非先為回國的羅興亞人創造合適條件。

緬甸大選即將來臨，許多選民的反羅興亞情緒卻依然高漲，因此，國內幾乎沒有讓羅興亞人回國的政治意願。與此同時，若開邦和鄰近的欽邦（Chin State）的安全局勢已然惡化。緬甸政府軍和若開族武裝組織「若開軍」（Arakan Army）發生暴力衝突，沒有逃到孟加拉的羅興亞人被夾在其中，導致平民喪生，其中包括羅興亞、若開和欽等少數民族家庭的兒童。在若開邦和欽邦，幾個鄉鎮的網路已被政府封鎖一年多，這也意味著許多暴行未被報導。本月，緬甸放寬了對8個鄉鎮的網路管制，但只允許有限度的2G服務。

另外，自疫情（COVID-19）的新聞佔據各個媒體的頭版頭條後，關於孟、緬兩地羅興亞人困境的消息逐漸消失，各國政府比起以往更缺乏同理心，而最近幾個月有關馬來西亞把嘗試登陸的羅興亞難民船推回海上的事件正清楚地說明了這一點。

不過，疫情也提供了一個難得的機會，讓中國可重新評估涉及羅興亞問題的斡旋方式。儘管停滯不前，北京將一直在此一過程中扮演重要的角色。

在達卡賈罕吉爾納加爾大學（Jahangirnagar University）任教的國際安全專家沙哈布·埃納姆·坎（Shahab Enam Khan）教授曾參與部分雙邊斡旋工作，他對我說：「我相信他們（三方工作組）在疫情過去之後會變得相當活躍，因此我會給它一個機會。」

如果中國當局想幫羅興亞人回國，就需要鼓勵緬甸當局把若開邦北部提升到具備適當的條件，緬甸必須保障希望回國的羅興亞人的安全、行動自由和公民權利，而廢除若開邦的種族隔離制度，則是實現這一目標的唯一途徑。緬甸在1982年頒佈的《國籍法》是一項具有嚴重歧視性的法律，為剝奪羅興亞人的權利提供了法律框架，中國可以推動緬甸當局對該法進行檢討。此外，中國還可以敦促緬甸撤銷其他影響羅興亞人的歧視性法律、政策、地方法規、命令和做法。由緬甸政府所任命、並由已故的科菲·安南（Kofi Annan）所領導的若開邦諮詢委員會和許多人權組織一樣，在其2017年8月的最終報告中提出緬甸政府應對《國籍法》進行檢討的建議。

北京也該停止在國際社會盲目地袒護緬甸使其不受問責，因為這一立場可謂與中國在當地開展的遣返工作背道而馳。只有在羅興亞社區知道他們在三年前遭到殺害、強暴、折磨和縱火的事情不會再次發生，才可保證他們能安全、自願和有尊嚴地返回緬甸。結束有罪免責的現象是關鍵所在。在上個月舉行的第44屆聯合國人權理事會會議上，中國代表表示，中國將繼續支持緬甸，並「反對將人權問題政治化，反對公開施壓做法」。另外，中國代表也敦促國際社會尊重緬甸主權，「促進若開邦問題的解決，而不是相反」。但中國政府卻正背道而馳，事實上，只有伸張正義、尋求真相和爭取賠償才是真正的解決之道。

中國在緬甸的巨大經濟利益是問題的一部分，而且其鼓勵國與國之間的交換，著眼於利益，結果最終可能產生不良影響。2019年11月，甘比亞向國際法院提起訴訟，控告緬甸實施種族滅絕，而在國務資政翁山蘇姬於2019年12月前往海牙為自己的國家辯護的幾天前，中國外交部長王毅卻高調訪問緬甸，與翁山蘇姬和緬甸總統溫敏（U Win Myint）舉行會談。王毅強調，中國想加快推進中緬經濟走廊和若開邦皎漂（Kyaukphyu）經濟特區的計畫，並再三表示中國「堅定支援緬甸在國際舞臺維護正當權益和國家尊嚴」。

中國在緬甸的巨大經濟利益是問題的一部分，而且其鼓勵國與國之間的交換，著眼於利益，結果最終可能產生不良影響。

在疫情期間，中國不斷向緬方提供大量援助。但就像過去一樣，事情並非如此簡單，中國向緬甸提供援助，代價是緬甸要支援中國在當地價值數十億元的計畫，這樣的交換更可能產生反效果。5月，國家主席習近平和緬甸總統溫敏舉行雙邊電話會談，期間習近平談論到緬甸應對疫情的措施，隨後便詢問了中國數十個發展計畫在緬甸的進展情況。這些計畫是習近平在1月訪緬時由中緬兩國領導人所簽署，而他似乎急於見到計畫取得實質性的進展。而一份記錄顯示，習近平希望兩國「密切配合，把訪問成果落到實處」。

這一模式早在羅興亞危機最激烈時以及危機過後出現，當時中國一再試圖袒護緬甸，使其不受國際社會的監督，並意圖使聯合國追究肇事者責任的努力白費。2017年底，在人權理事會召開緊急會議應對羅興亞危機時，中國要求對該決議進行表決，這亦是人權理事會2006年成立以來首次就有關緬甸的決議進行投票，那時只有布隆迪和菲律賓（唯二退出《國際刑事法院羅馬規約》的國家）與中國一起對該決議投了反對票。隨後，中國繼續採取各種行動，削弱應對羅興亞危機的措施，包括試圖阻止人權理事會在2018年建立具有里程碑意義的問責機制，但未能成功。中國利用其否決權，有效地阻止了聯合國安理會採取任何有意義的行動來追究緬甸政府軍的責任，包括將緬甸局勢提交國際刑事法院的檢察官。

由於有罪免責的現象持續，緬甸政府軍得以繼續對若開邦、欽邦、克欽邦和撣邦北部的其他少數民族犯下違反國際法的罪行和人權侵犯行為，結果導致更多的暴力衝突，但這似乎與中國在緬甸所主張的穩定和發展模式相左。

在前往若開邦北部的路上，我目睹了畢生難忘的景象。各處的房屋被毀，露出燒焦的地基。人們因急著逃離前進的軍隊和暴徒，衣服散落一地。一個又一個的村莊被遺棄，彷彿那裡的居民無聲無息地消失了。

倘若中國希望人們記得其是有效的斡旋者，而非對羅興亞人所受的可怕待遇進行補救的絆腳石，就必須反思自己失敗的做法。距離羅興亞人被大規模清洗已過去整整三年，但近100萬難民依然被困在孟加拉，緬甸軍方仍在若開邦犯下人權侵害行為。中國應反思並改變涉及羅興亞問題的處理手法，否則應完全停止參與其中。

本社論是作者為國際特赦組織研究有關緬甸局勢所撰寫的文章之一，英文版發表於緬甸前線。