【難民】公開信：海上的羅興亞人性命垂危

2020/05/06

2020年5月1日

海上的羅興亞人性命垂危

致下列各國政府：澳洲、孟加拉、汶萊、柬埔寨、印度、印尼、寮國、馬來西亞、緬甸、巴基斯坦、菲律賓、新加坡、東帝汶、泰國、斯里蘭卡與越南

因政府援引新冠病毒（COVID-19）相關管制措施，數艘疑載著數百位羅興亞男女與兒童的漁船遭驅離而受困於海上。國際特赦組織呼籲該區政府合作並立即採取行動，保護性命受到威脅的人們。任何國家或地區的措施都需要履行政府在國際法下的職責，且尊重移民與尋求庇護者的人權。政府也應針對現況採取措施，解決根本問題。

對此，國際特赦組織要求各國政府依據國際標準與區域承諾履行職責。

東南亞國協會員國須遵守《東協憲章》，特別是列在「宗旨與原則」下第1條的責任：「促進並保障人權與各項基本自由」 (第1條第7項)。

政府也應該堅守區域宣言下的承諾，包含2010年東協海上搜尋救援行動宣言（2010 ASEAN Declaration on search and rescue operations at sea）、2016年峇里宣言（2016 Bali Declaration）與2020年2月峇里過程工作小組會議的結果，「應對非常規的海上移民時，應以搶救生命、不危害人的生命與安全為首要條件。」

政府應確保針對新冠病毒疫情的公共衛生措施符合比例原則、不帶歧視，並以可信科學證據為基礎。疫情無法正當化國家拒絕羅興亞人上岸的決策。迫使難民留在船上，對其健康權構成風險，進而使生命權產生潛在風險。

搜尋及救援行動

根據國際特赦組織獲得的資訊，多達800位難民與移民仍在海上。兩週前，數十人在馬來西亞政府驅離的船上喪命。獲准於孟加拉上岸的倖存者都嚴重脫水和營養不良。目前仍有數百條性命受到威脅，國際特赦組織提醒區域政府根據海洋法的特定義務也適用於海上發現或攔截的難民或移民。

聯合國海洋法公約（UNCLOS）[1]與國際海上人命安全公約（International Convention for the Safety of Life at Sea）列出對海上遇險者提供援助的義務規範。此外，沿海國家有義務對海上迷航與遇險的人們提供援助，這是國際習慣法，對所有國家都具約束力。

國際海上搜索與救助公約（The International Convention on Maritime Search and Rescue）表述國際標準的內容，聲明不論遇險倖存者的國籍、移民地位或發現時之狀態，皆應給予協助。此外，國家必須確保所有行動及過程在安全無虞時進行，如檢查和提供遇險人員援助的狀況評估。

正如聯合國難民署（UNHCR）強調，海上遇險人員救援不僅是一項國際義務，也是人道必要考量，不論這些人的身份或移動原因。應確保需要國際保護的人員安全，並確保他們能獲得長期解決方案。鑑於在2015年的安曼達海危機中，不計其數的羅興亞人未受到援助、數百人喪命，現在迫切需要限制海上人命傷亡，避免造成更大的悲劇。

驅離政策與上岸

近日，最初接受海上船隻上岸的馬來西亞和孟加拉，現在拒絕對需要救援的難民和移民提供援助，而海岸警衛隊已驅離這些船隻。其他國家尚未回應。

在遣送出境前，沒有針對聲稱有充分理由擔心受到迫害的人員進行個別情況調查，可能會違反不推回原則。不推回原則指出，沒有人應被遣返回可能會受到無法彌補的傷害的國家，這適用於所有生命和健康受到嚴重威脅的難民與尋求庇護者，包含羅興亞人。

國家根據海洋法公約有義務執行搜索救助行動。遣返政策違反2010年東協搜索救助行動合作宣言（ASEAN Declaration on cooperation on search and rescue operations）中政府所做的承諾，更違反2016年峇里宣言中國家表示要在搜索救助行動中（包含非常規移民）合作的公開保證。

2016年3月的會議中，^{_峇里進程}（Bali Process）[2]的部長們承諾，在互相分擔和集體責任的基礎上，該區各國政府應採取全面的區域性措施應對非常規移民。此次會議宣布，各國政府將在上岸方案和搜索救援工作上進行合作。政府也同意透過解決無國籍的問題、確保難民與移民擁有安全路線能避免危險的海上航行，從而解決非常規移民的根本原因。

所有政府必須一同承擔這個責任。行動計畫需要整合搜索救援與上岸的共同要素，否則一個國家的遣返將導致其他國家必須承擔救援與上岸行動。

處理原籍國的人權侵害

長久區域性解決方案的關鍵在於處理原籍國的人權侵害問題。國際特赦組織呼籲政府解決非常態移民的根本原因，和回應難民和移民立即的保護需求。

大部分已救援的人員與滯留於海上的人員似為羅興亞人，他們正逃離緬甸的危害人類罪與系統性歧視及迫害。緬甸政府不認定他們是法定的少數族群，持續剝奪其公民權和遷徙自由，嚴重影響他們的生計、健康與食物安全。

自2017年8月以來，超過74萬的羅興亞人在安全部隊爆發針對他們的殘暴軍事行動後，從緬甸北部的若開邦（Rakhine State）逃離至孟加拉。聯合國緬甸真相調查小組（UN Fact-Finding Mission on Myanmar）指出這些罪行可能構成種族滅絕罪。緬甸政府在若開邦維持針對羅興亞人的種族隔離制度，而對於2017年和前幾波暴力行動中逃離的數萬名羅興亞男女老幼而言，返回緬甸仍不安全。估計仍有60萬羅興亞人居住於若開邦，但人道工作者和獨立記者進入該區仍遭到嚴格限制。

結論

該區許多國家數十年來一直令人欽佩地接收逃離歧視和迫害的人民，然而面臨數百條性命受到威脅的現況，卻缺少協調一致的對策。現在各國政府有機會共同合作，為難民與移民實施強而有力的區域性保護框架，以符合尊重國際人權法的《東協憲章》（ASEAN Charter）。

建議

國際特赦組織敦促南亞與東南亞各國政府：

根據區域宣言和國際法，協調搜索救援行動以找尋、協助遇險船隻；

允許承載難民和移民的船隻在鄰近國家安全上岸，而非遣返、威脅或甚至恐嚇他們；

提供或確保難民和移民的緊急人道需求得到滿足，包含充足的食物、水、庇護所與醫療照護；

確保要求庇護的人員能夠獲得公正的難民身份確定程序；

尊重不推回原則，確保人員不會被轉移到任何地方，包含其生命受到威脅或可能遭受酷刑或迫害的原籍國；

保證個人不會因入境國家的方式而受到定罪、拘留或其他懲罰；

建立緊急機制，以應對該地區未來的船隻移動；

正式批准聯合國《關於難民地位的公約》、其1967年的議定書、聯合國《關於無國籍人士地位的公約》，並於法律、政策與實務上落實。

與聯合國難民署密切合作，該機構的任務為保護難民與無國籍人士，並提供確定難民地位的技術與專門知識。

國際特赦組織對特定政府的建議：

越南，身為東協主席，應依據《東協憲章》，其中聲明「東協高峰會應…採取適當措施處理影響東協的警急狀況」，召開警急會議，處理此現況。

緬甸須停止針對羅興亞人的系統性歧視和暴力，同時也確保人權工作者、國際人權組織、記者與其他重要關係人能自由、不受阻礙地進入若開邦。

國際特赦組織對所有國家的建議：

基於共同分擔責任地精神，增加對難民的人道接納；

對南亞、東南亞國家提供國際合作以及技術和經濟協助以進行搜索救助行動，並滿足該地區難民和移民緊急與長期的需求。

[1]

UNCLOS：聯合國海洋法公約，UN Doc. A/CONF.62/122, Art. 98(2)：「所有沿海國家基於海上安全，應推動有效搜尋救援工作之設立、營運與維持。在需要的情形下，與鄰近國家因此目的透過區域性協定合作。」

[2]

於2002年簽署的峇里進程，旨在處理走私、人口販賣與其他相關的跨國犯罪。共有45國參與，包含阿富汗、澳洲、孟加拉、汶萊、柬埔寨、中國、斐濟、法屬新喀里多尼亞、香港特別行政區、印度、印尼、伊拉克、日本、寮國、澳門特別行政區、馬爾地夫、緬甸、蒙古、諾魯、尼泊爾、紐西蘭、巴基斯坦、菲律賓、帛琉、巴布亞紐幾內亞、韓國、薩摩亞、新加坡、索羅門群島、敘利亞、斯里蘭卡、泰國、東帝汶、東加、土耳其、阿拉伯聯合大公國、美國、越南。