【人權焦點】何時兌現人權承諾? 墨西哥新政府一週年的落實狀況

2014年9月26日43名學生遭墨西哥警方逮捕後從此失蹤。11個月後,墨西哥民眾仍上街示威抗議。© Amnesty International
 
墨西哥現任總統羅培茲・歐布拉多(Andrés Manuel López Obrador)於2018年12月1日上任,新政府執政至今約一年多,許多人權承諾卻還沒有真正落實。
 
 
維安策略侵害人權
 
國際人權法規定,維持國內公共秩序和安全應以民事警察為主,只有在最嚴重的情況下才能有軍隊參與,參與的程度也應該維持在最低限度。然而,墨西哥新建立的「國民警衛隊」(National Guard)卻不符合這項規定。
 
墨西哥政府以軍隊維持公共安全已行之有年,國民警衛隊的設立便是在延續這項策略。國民警衛隊的成員79.22%來自軍隊,22.78%來自聯邦警察;2019年5月,國會通過了《國民警衛隊法》,賦予國民警衛隊調查犯罪的權力,包含攔截私人通訊、執行移民管制等,但實際上由軍人組成的國民警衛隊根本不該有這些職權。國民警衛隊只有在特殊的情況下,有限制地參與維護公共安全,才符合國際人權標準。
國會也依憲法改革制定了《武力使用法》(National Law on the Use of Force),規範全國所有執法機關的武力使用。雖然國際特赦組織認為墨西哥當局採納此法是一進步,但這部法律恐怕還不符合國際人權法。例如,法律第15條包含一份允許使用的武器清單,卻沒有明定使用準則及可以使用的情境。清單上列有「電擊裝置」等會造成極大痛苦、不應在一般維安工作中使用的武器,甚至允許爆炸物卻無明確限制使用條件,而爆炸物應該只有在沒有其他選項,且確定不會對造成嚴重威脅者之外的人造成傷害時才能使用。同時,法律也沒有寫明任何武力都應是最後手段,只有在非暴力手段無效時才能使用,更沒有要求執法機關採取必要措施化解衝突,以避免使用武力。因此,這部法律並不符合墨西哥保障生命權的義務,也不符合武力使用的合法、必要及比例原則。
 
除此之外,墨西哥的酷刑及其他不人道待遇仍然猖獗。2019年4月,墨西哥向聯合國禁止酷刑委員會(Committee Against Torture, CAT)提交報告,堅稱酷刑在墨西哥並不普遍,但許多公民社會團體和聯合國特別報告員等專家的調查結果卻完全相反。禁止酷刑委員會於5月發布對墨西哥的結論性意見,認為墨西哥沒有採取足夠措施,確保酷刑取得的證據在法庭上不被採用,也沒有徹底調查酷刑案件,而且對女性的性別暴力特別嚴重。
 
恣意拘留的問題也十分普遍。恣意拘留常導致酷刑及其他不人道待遇、強迫失蹤、不公平審判等其他人權侵害。2019年4月,憲法修正案增加了幾項需要強制審前拘留的罪名。如此一來,任何人只要被控犯了這些罪,就必須在監獄裡等待審判,不須經過司法機關評估,這種對自由的剝奪等同恣意拘留。墨西哥還有另一種恣意剝奪自由的形式「arraigo」,指的是沒有任何罪名指控、也沒有任何證據的拘留,可長達80天。墨西哥參議院曾於9月提案廢除arraigo,並移除憲法中的相關條文,但到此報告發出前都仍未通過。
 
 
限縮公民社會空間
 
墨西哥政府多年來都用大規模的恣意拘留和毫無根據的刑事指控來壓制反對聲音。政府承諾要終結這種騷擾行為,但最近通過的兩個法案卻無法保護社會運動者,甚至會將他們罪犯化。新通過的《武力使用法》規定,不能對參與「有合法目的的和平集會或示威」者使用武力。這雖然是在限制武力使用,但依國際人權標準,即使是不合法的集會也並不足以被授權使用武力。武力只能在特殊情況下對有暴力行為者使用,或是用來避免立即的威脅。此外,這條法律也把判定集會是否合法、是否要動用武力的責任交給警察,這等於是球員兼裁判。依據憲法,警察沒有資格、也沒有權力這麼做。
 
此外,墨西哥對記者和人權捍衛者而言依然很危險。騷擾、監控、訊息被違法攔截,甚至暴力攻擊、強迫失蹤和暗殺每年都會發生。新政府上任後的一年來也沒有減少,光是在2019年10月,新政權下就有23名人權捍衛者、15名記者或媒體工作者被殺害。國際特赦組織也擔心,歐布拉多總統正在利用記者會醜化公民社會團體,並挑出批評政策的媒體和記者。他有幾次公開質疑公民社會團體工作的合理性,例如指出他們阻礙了國民警衛隊的建立等。換句話說,聯邦政府不喜歡接受批評和異議。
 
墨西哥雖然有保護人權捍衛者和記者的機制,但並不成功。新政府承認機制有缺陷,並請聯合國人權事務高級專員辦事處評估,結論是現有機制缺乏資源和有效的內部程序,也缺乏和其他機構的合作。國際特赦組織認為,新政府也許較有意願處理人權捍衛者的安全問題,但只有意願並不夠,這些措施必須制度化並且適用於所有需要的案件,避免人權捍衛者及記者受到攻擊。此外,墨西哥至今還未同意保護人權及環境捍衛者的《埃斯卡蘇協定》(Escazú Agreement)。
 
 
女性仍受性別暴力之苦
 
墨西哥女性普遍遭受肢體、精神、性和經濟上的暴力,包括家暴、強迫失蹤等,更有人只因身為女性而被殺害,這類案件被稱為「殺害女性」(Femicide)案件。2016年的官方數據顯示,墨西哥15歲以上的女性有高達66.1%曾經歷過性別暴力,更有43.5%的婦女受過來自伴侶的性別暴力。性暴力也常作為對女性施加酷刑的手段。
 
近年來,墨西哥將「殺害女性」列為刑法犯罪,已經算是進步,但法律定義上仍有瑕疵。2019年1月到9月,共有748起「殺害女性」案件通報並進入調查,然而實際上可能存在更多類似案件,因為有些並沒有受到調查,或是被歸類為意外死亡或單純的殺人案。從紀錄來看,2018年有3,548名女性死於暴力,包含「殺害女性」和一般謀殺。從2007年到2017年,女性被謀殺的比例幾乎成長為原先三倍,從每10萬名女性中有1.99人被謀殺上升到5.24人。目前還沒有明確的有效方法可以避免這個問題。
禁止墮胎及將墮胎入罪也是一種性別暴力,而目前只有墨西哥市不將懷孕12週以內的墮胎視為犯罪。政府在2019年9月提出要特赦墮胎的女性,雖然這是值得鼓勵的進步,但只適用於聯邦法院審理的案件,然而大部分的墮胎案件卻是由州法院審理。
 
 
移民及尋求庇護者
 
新政府上任時曾宣布要尊重移民權利,但卻缺乏具體行動、目標、以及評估政策進度的指標。2019年1月到2月,墨西哥接收了大量來自宏都拉斯及其他中美洲國家的移民和尋求庇護者,當時政府仔細評估每個人的需求,發出了14,174份人道主義簽證,讓人們能在國內工作,但幾個月後制度便失效,隨後每月發放的人道主義簽證不到2,000份。6月,墨西哥政府和美國達成協議,實施多種移民管制措施,其中一項就是在南部邊境部署6,000名國民警衛兵,四處搜查,逮捕更多非正規移民(irregular migrants)。截至2019年9月,當局拘留了158,200名非正規移民,被拘留者中未成年的人數也在增加,從2018年的31,717人上升至46,476人,然而法律根本不允許拘留未成年人。拘留環境也持續惡化,許多中心超過容納上限;或者被設計成只能拘留48小時以內的地方,卻把人關了長達六週。
 
墨西哥接收了超過50,000名美國依新的「移民保護協議」(Migration Protection Protocols, MPP)回流的尋求庇護者,這個政策也就是所謂的「留在墨西哥」(Remain in Mexico)計畫。墨西哥政府表示,這些人在等待美國法院開庭審理案件期間,可以得到6個月的人道主義簽證而得以工作,但事實上發出的簽證卻非常少。數千名從美國回流的尋求庇護者來到下加利福尼亞州(Baja California)和契瓦瓦州(Chihuahua)等州,但依據2019年這兩州的官方紀錄,每個月只發出了0到176份人道主義簽證,絕大部分月份都少於30份。
 
墨西哥國家移民局還有所謂的「協助自願遣返」計畫(Assisted Voluntary Return Programme),將許多從美國回流的尋求庇護者送回他們原本的國家,這違反了國際法的「不遣返原則」(non- refoulement)。
 
國際特赦組織相信新政府有意提升幾個領域的人權保障,但卻尚未落實或缺乏資源實行。而在新政府種種措施當中,軍事化的國民警衛隊最令人擔憂,因為這很可能導致更多人權侵害。
 
一群移民正穿越瓜地馬拉的邊境進入墨西哥,攝於2017年4月。© Sergio Ortiz BorbollaAmnesty International
 
墨西哥塔帕丘拉一處收所內的移民,攝於2017年。© Sergio Ortiz Borbolla/Amnesty International
 
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