拜訪智利國家人權委員會，反思台灣人權改革的未竟之路

撰文／國際特赦組織台灣分會 秘書長 邱伊翎

台灣國家人權委員會委員任期於今年七月底屆滿，新任委員的人事安排、組織法制化進程以及未來制度定位都面臨高度不確定性。再加上近年國家人權委員會預算遭刪減、監察院存廢爭議持續發酵，令人擔心，台灣歷經多年努力建立的人權保障機制，是否可能面臨停滯甚至倒退的風險。

剛好有機會拜訪獲得A級認證的智利人權機構INDH，很好奇智利如何建立一套符合《巴黎原則》的制度，又是如何在政治對立與社會分歧之中，維持其人權保障機制的獨立性與韌性。

走進位於智利首都聖地牙哥的國家人權委員會（Instituto Nacional de Derechos Humanos, INDH），第一個令人意外的印象，是它並不坐落於特定的政府機關區域，而是隱身在一般住宅社區之間。沒有高牆與厚重門禁，周邊是尋常的街道與民宅，走入建築物，一幅巨大的壁畫立刻映入眼簾。

畫作是由智利壁畫家Anis（Jocelyn Aracena）所創作，藉由多元女性形象，向不同世代的人權捍衛者致敬，呈現女性在面對傷痛、記憶、集體生存、創造與人權倡議過程中的力量，手持「¿Dónde están?（她們在哪裡？）」海報的人物，明顯呼應智利及拉丁美洲長期的人權運動，特別是對失蹤者與受害者真相及正義的追尋。

它提醒每一位來訪者：國家人權機構存在的目的，並非因為民主已經完善，而是因為任何民主社會都可能面臨國家權力失控與人權倒退的風險。

從獨裁創傷中誕生的人權機構

智利國家人權委員會的成立，與其民主轉型歷程密不可分。

1991年智利「真相與和解委員會」（Rettig Commission）在調查皮諾契特軍事獨裁時期的人權侵害後，即建議建立獨立的人權保障機構。經過十餘年的討論與政治協商，智利國會於2009年通過第20,405號法律，並於2010年正式成立INDH。其成立目的不只是紀念過去的人權侵害，更是希望透過制度確保類似悲劇不再重演。

與許多政府部門不同，INDH並非行政機關。它是一個依法設立的自治性公共法人，雖然預算來自國家，但不受行政、立法或司法部門指揮監督。其存在的目的，就是從獨立立場監督國家是否履行人權義務。

A級認證背後的制度設計

國家人權機構的國際認證標準，來自聯合國《巴黎原則》（Paris Principles）。全球國家人權機構聯盟（GANHRI）依據這套標準進行評鑑，只有符合法律獨立性、多元代表性、充分職權與資源保障等要求的機構，才能獲得最高等級的A級認證。

智利之所以能夠維持A級資格，關鍵在於其治理架構的多元性。

INDH由11名委員（Consejeros）組成，其中由總統指定兩人、參議院指定兩人、眾議院指定兩人、法學院院長團推選一人、登記在冊的人權團體推選四人，任期均為六年。之後11位委員再從彼此之中互選主任委員（Director）。提名權本身就被分散在不同機構手中。NGO的四席來自公民社會自己的選舉機制。雖然智利的人事來源很多元，但各機關使用什麼程序選人，法律其實沒有完全統一規範，因此透明度和公開性仍有改善空間。

反觀台灣，目前的國家人權委員會設於監察院之下，委員產生方式主要透過總統提名與立法院同意程序，導致執政黨及在野黨相互角力之下，目前又要重新面臨類似憲法法庭大法官候選人被全面否決的政治僵局，這種提名程序與《巴黎原則》強調的多元代表性及獨立治理模式，也仍有一定距離。

人權機構不只是受理陳情

許多人以為國家人權機構的功能只是調查個案或受理申訴，但INDH的工作遠比這些更加廣泛。

目前INDH已在智利全國16個行政區設有辦公室，使其能夠直接掌握地方人權狀況、接受民眾陳情、進行調查及推動教育工作。

更令人印象深刻的是其與執法機關的互動。INDH長期參與警察及執法人員的人權教育訓練，內容包括集會遊行管理、禁止酷刑、非歧視原則、原住民族權利與弱勢群體保護等議題。透過持續性的培訓，將人權標準納入執法文化之中。

特別是在2019年大規模社會抗議之後，智利警方因過度使用武力、造成傷害等事件而受到國內外批評。INDH一方面持續監督警方執法行為，另一方面也主張透過制度化教育與訓練，協助執法人員理解並落實人權標準，以減少未來侵害事件的發生。這也反映國家人權機構不僅是監督者，同時也是促進政府機關改善人權實踐的重要推動者。

在台灣，人權教育多半由警政體系或行政機關自行辦理，國家人權機構參與設計、提供外部監督觀點的機會仍相對有限。獨立機構及外部監督團體的參與，比較能從權利保障的角度提出不同觀點。

從監獄到拘留所：國家預防酷刑機制的重要意義

另一項值得關注的制度，是智利的國家預防酷刑機制（National Preventive Mechanism, NPM）。

智利於2008年批准《禁止酷刑任擇議定書》（OPCAT），並於2019年透過法律指定國家人權委員會（INDH）設置國家預防酷刑機制，成立獨立的預防酷刑委員會，負責定期訪查監獄、警察拘留所、少年矯正機構及其他剝奪自由場所，以預防酷刑及其他不人道待遇的發生。

相較之下，台灣目前既未批准《禁止酷刑公約》，也尚未建立符合《禁止酷刑任擇議定書》要求的國家預防酷刑機制。雖然監察院、民間團體及部分國際審查委員近年多次呼籲建立獨立且定期訪查所有拘禁場所的監督制度，但相關制度仍處於討論與規劃階段。台灣若希望持續與國際人權標準接軌，如何建立符合國際規範的預防性監督機制，仍是一項重要課題。

公民社會不是旁觀者，而是制度的一部分

此次參訪另一個令人印象深刻之處，是INDH與民間團體的關係。

在智利，人權組織並不把國家人權機構視為政府，而是將其視為民主制度中的夥伴。除了委員組成保留民間代表席次外，INDH還設有國家諮詢委員會，讓人權團體、學者及社會組織能夠參與重要政策討論。

這種制度化參與機制，使公民社會不只是向政府提出批評，也能透過國家人權機構持續影響公共政策。

人權機構的獨立性，從來不是一勞永逸

近年來，智利國家人權委員會同樣面臨來自政治環境的挑戰。

尤其是在2019年社會抗議運動期間，INDH積極記錄警方執法爭議、協助受害者尋求救濟，並持續監督人權侵害案件後，便遭到部分保守派政治人物及右派團體批評，認為其立場偏頗、過度關注國家暴力而忽略社會秩序問題。此後，圍繞其預算規模、職權範圍及存在必要性的爭論不曾停止。 

近年來，從歐洲、拉丁美洲到亞洲，不少國家的人權機構都面臨預算縮減、政治干預、社會信任下降或民粹政治挑戰。當國家人權機構批評政府時，往往被執政者視為麻煩製造者；當其監督執法機關時，又可能被指責為偏袒特定群體。正因如此，《巴黎原則》才特別強調人權機構必須享有法律保障的獨立性及穩定資源，以避免其因政治壓力而失去監督功能。

台灣當前的處境，其實與許多民主國家並不陌生。這些爭論固然反映民主社會對制度設計的不同意見，但也提醒我們：人權保障制度的穩定性，不應完全取決於當下的政治風向。

無論是在智利、台灣或其他民主國家，國家人權機構之間以及公民社會之間的國際串聯，都顯得愈來愈重要。當人權機構遭受政治攻擊、預算削弱或獨立性受到威脅時，來自國際人權社群、區域網絡及公民社會的聲援，不只是對單一機構的支持，更是在捍衛民主社會中不可或缺的監督機制。因為如果監督權力的機構本身失去保障，最終受到影響的，將不是某一個委員會，而是每一位公民的人權。

國家人權機構的存在，不應依附於特定政黨、特定政府或特定政治局勢，而應成為民主制度中穩定而持久的一部分。當年智利是在經歷威權統治與人權侵害後，透過跨黨派共識建立起獨立的人權機構；今天的台灣，也需要超越政黨攻防的視角，重新思考國家人權委員會的定位、治理模式與資源保障，必且應確保其具備獨立性、穩定性以及與公民社會持續對話的能力。畢竟，人權保障從來不是某個政黨的議程，而是民主社會共同的底線。

本文原刊登於《關鍵評論》