南非：政府的失職，數百萬居民困於非正式聚落，並遭受氣候危機衝擊

國際特赦組織南非分會發布最新報告指出，由於南非政府未能提供適足住房及基本民生服務，正將超過 500 萬名居住在非正式聚落居民的福祉，甚至生命安全置於險境。

這些居民多數生活在易受洪患影響的土地上。儘管政府負有防災與救災的首要責任，但在面對極端天氣時，這些居民往往被迫獨自求生。

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南非的非正式聚落與臨時安置區等公共服務匱乏區，是 1994 年前殖民與種族隔離政權下，種族不義與剝奪政治權利的慘痛印記。然而，這並不代表我們可以忽略現任政府在解決住房危機、保障適足住房權及其他人權方面的持續失職。

國際特赦組織南非分會秘書長 謝尼拉．穆罕默德（Shenilla Mohamed）

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這份題為《淹沒和遺忘：南非的非正式聚落與住房權》（Flooded and Forgotten: Informal Settlements and the Right to Housing in South Africa）的報告，深入調查了約翰尼斯堡、特克維尼（eThekwini）及開普敦等地，暴雨引發的大規模與季節性洪水對非正式聚落居民造成的衝擊。

國際特赦組織南非分會秘書長謝尼拉．穆罕默德（Shenilla Mohamed）表示：「南非的非正式聚落與臨時安置區等資源匱乏地區，是 1994 年前殖民與種族隔離政權下，種族不義與剝奪政治權利的慘痛印記。然而，這並不代表我們可以忽略現任政府在解決住房危機、保障適足住房權及其他人權方面的持續失職。」

「政府正在辜負數百萬困於這些基礎建設不足地區的居民，尤其在此經濟艱難、貧窮肆虐的時刻。人們居住在非正式聚落，是因為缺乏負擔得起且可取得的正式住房，有時則是因為這是他們能在工作場所或工作機會附近生活的唯一可負擔方式。《南非憲法》第 10 條（權利法案的一部分）明確規定，不論身分為何，每個人都擁有內在尊嚴，並有權使尊嚴獲得尊重與保護。」

水患風險加劇，政府急需採取行動

2025 年 6 月，東開普省洪災造成超過 100 人死亡、數千家園被毀，再次警示政府必須採取緊急且長期的行動。儘管南非設有《災難管理法》與相關法律框架，但有充分證據顯示政府在防災方面的投入嚴重不足。

根據國際特赦組織報告所記錄的非正式聚落居民經驗、對該領域專家與從業人員的訪談，以及對相關報告、法律與政策的審查，證據顯示南非針對洪災（無論是大規模或季節性）的應對措施顯得零碎且缺乏整體性，對於此類事件的預防準備嚴重不足。

舉例而言，2022 年受夸祖魯那他省（KwaZulu-Natal）洪災影響而流離失所的民眾，在近三年後仍居住在環境惡劣的過渡性緊急住所中，這顯示政府在災後復原工作上缺乏準備。部分流離失所者在被遷往新地點後，竟於 2025 年的一場嚴重洪水中喪生，凸顯了政府在確保災民安置於安全地點方面的嚴重失敗。而在季節性洪水的情況下，許多非正式聚落居民所獲得的支援與協助，其匱乏程度更令人震驚，甚至完全付之闕如。

儘管夸祖魯那他省人居部門（KwaZulu-Natal Department of Human Settlements）在 2025 年 10 月 30 日給予國際特赦組織的回覆中聲稱：「非正式聚落並非規劃中的聚落，其建立本質上就不會預先提供基本服務」；然而，南非仍受到憲法與國際義務的約束，必須為所有居民（包括居住在非正式聚落的人）提供基本民生服務。 

謝尼拉．穆罕默德表示：「國際特赦組織報告所記錄的現實是，數百萬居住在非正式聚落的南非人權利遭到剝奪，是源於中央政府的忽視、地方政府資源不足以及城市治理不善，而不僅僅是因為他們的聚落缺乏規劃。」

「南非缺乏適足且位置良好、可負擔的正式住房，也導致了非正式聚落在氾濫平原與低窪地區不斷擴張，這意味著居住在那裡的人們正日益受到洪水的衝擊。」

氣候危機使現況更趨惡化

人為引發的氣候變遷，進一步加劇了南非非正式聚落及基礎建設不足地區原已存在的季節性洪災風險。一如世界其他角落，這意味著那些消費最少因此對氣候變遷責任也最輕、但也最無力應對洪災的人民，正承受著氣候變遷最嚴重的衝擊。

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沒人幫我們，我們只能留下來自己修補。我們逃不了……我們能去哪裡？

自由公園（Freedom Park）的受災民眾

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在三大都會區中，居民向國際特赦組織表達的主要擔憂之一，在於地方政府鮮少將非正式聚落及公共服務匱乏區的「常態性季節洪水」視為需要啟動災難應變的事件。居民只能自生自滅，轉而仰賴慈善組織。

一名居住在約翰尼斯堡自由公園的女性表示：「沒人幫我們，我們只能留下來自己修補。我們逃不了……我們能去哪裡？」

南非必須履行其人權義務

南非針對住房權、提供水與衛生設施等基本服務、非正式聚落翻新、健康環境，以及防災與救災等方面，已有完備的法律與政策。此外，南非亦是所有主要國際與區域人權文書的締約國，包括保證適足住房權、水與衛生權的聯合國《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）。

謝尼拉．穆罕默德表示：「儘管南非擁有強而有力的立法、政策與明確的國際承諾，但一如國內許多其他問題，執行仍是癥結所在。實際情況顯示，政府明顯未能充分且徹底地履行這些義務，這正讓數百萬人的人權、生命與生計付出慘痛代價。」 

南非政府必須為其境內居民提供適足住房，並承諾以符合人權法律與標準的方式（包括透過預算編列與政策承諾）翻新非正式聚落並提供基本服務。

此外，政府亦必須動員所有必要的人力、財力與技術資源，確保「減災措施」能完全整合至都市規劃流程中，並落實執行，以保護非正式聚落居民免受氣候變遷或其他災害的威脅，並捍衛其人權。

背景說明

本報告記錄了生活在南非非正式聚落及其他公共服務匱乏區居民的經驗。報告內容基於 2025 年 2 月至 9 月間進行的質性研究，並將這些經驗置於適足住房權、基本服務取得，以及防災與救災等關鍵法律、政策與實務框架下進行呈現。