兩公約之歷史及意義:國際人權運動的經驗

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Renate Mueller-Wollermann
(睿娜特.米勒-沃樂曼/國際特赦組織德國分會代表)
「人權公約與公民倡議系列工作坊」演講摘要 (2009/11/12)

親愛的人權工作者們、親愛的朋友們:

今年3月31日,貴國政府批准了〈公民與政治權利國際公約〉和〈經濟、社會與文化權利國際公約〉。中華民國政府曾在1967年簽署這兩份公約,但隨即束之高閣,直到1990年代,民間團體開始推動批准。批准兩公約不僅是重要的第一步,還有其他重要意義:首先,台灣在批准時沒有附帶任何保留;其次,不但批准兩公約,還同時通過一部〈兩公約施行法〉。這部法律要求各級政府優先編列執行兩公約所需的經費,在兩年內檢討修正不符合兩公約的法令與行政措施。這種作法為台灣批准或加入其他國際公約樹立了先例。第三,施行法要求政府建立人權報告制度,定期監測兩公約的落實。這部施行法非常重要。據我所知,聯合國迄今並未接受台灣的批准,但因為有這部施行法,民間仍然可以引用兩公約向政府施壓。

同樣重要的是,台灣同時批准了這兩份公約。這兩份公約都源自於〈世界人權宣言〉,只因為冷戰時期東西兩大陣營無法取得共識,才一分為二。這是1966年發生的事,容後再談。兩份公約其實是一體兩面,因為各種人權是互相依賴、不可分割的。這項原則已在1993年維也納「世界人權大會」得到肯定。因此,台灣同時批准兩公約是非常正確的。

不過,落實兩公約不只是政府的責任,也是公民社會的任務。要做的工作非常多。

人權教育是政府、非政府組織(NGOs)和其他意見領袖必須共同承擔的一項基本任務。你們不僅要宣導兩公約的內容,還應該擴及其他人權文書。你們必須翻譯文獻、出版書籍、發表文章、分送傳單。你們必須到各地校園去演講。你們可以設計海報、錄製影片、舉辦戲劇表演或其他活動。人權不必然枯燥乏味,它可以很有趣。一個社會愈是了解人權,就愈能將人權實踐在生活中。

讓我們回頭談談歷史和理論吧。聯合國與〈世界人權宣言〉都是二次大戰的產物。1945年的舊金山和會不僅通過了〈聯合國憲章〉,同時也有人提議制訂一部「有關人的各項必要權利的宣言」。然而,這項提案沒有被討論而擱置了。舊金山和會結束後,聯合國籌設委員會建議在經濟社會理事會下設一個專責促進人權的委員會。經社理事會隨即於1946年初成立了人權委員會(Commission on Human Rights)。經過好幾回合的起草和改寫,終於向聯合國大會提交了一份宣言草案,於1948年12月10日獲得通過──48國贊成、無人反對、8國棄權。這份〈世界人權宣言〉被視為所有人民和所有國家的共同標準(換言之,不限於聯合國會員國),這一點在1968年於伊朗舉行的國際人權會議上獲得重申。會後發表的德黑蘭宣言中,各國同意「〈世界人權宣言〉宣示世界各地人民對於人類一家所有成員不可讓渡、不容侵犯的諸權利的共同認識,是以構成國際社會各成員的義務」。這次會議重申對〈世界人權宣言〉所載各項原則的信念,並促請所有人民和政府致力崇奉。

不過,〈世界人權宣言〉確認個人的權利或自由可以受到法律的限制。這種限制的目的只能是為了保證別人的權利和自由得到應有的尊重,並滿足民主社會對於道德、公共秩序或公眾福祉的正當需要。權利的行使,不得違背聯合國的宗旨和原則。

〈世界人權宣言〉內容賞心悅目,可惜不夠具體。顧名思義,它是一份「宣言」,不是具有拘束力的法律文書。加入聯合國的國家都必須接受這份宣言,但它充其量只是一份善意的宣示。聯合國對此心知肚明,因此在通過兩公約的同一天,聯合國大會就要求人權委員會起草「一部」人權公約及其實施方案。由於我前面提到的冷戰因素,在經過1951到1952年間的長時間討論後,聯合國大會要求該委員會「起草兩部人權公約…一部涵蓋公民與政治權利,另一部涵蓋經濟、社會與文化權利」。這兩部公約最終在1966年起草完成並獲得聯合國大會通過。但一直到1976年,兩公約才正式生效。〈經濟、社會與文化權利國際公約〉和〈世界人權宣言〉一樣,允許對權利的行使加以限制,但〈公民與政治權利國際公約〉是不允許的。因此,某些權利即使在緊急狀態下也不能被暫停或限制。這些權利包括:生命權、免於酷刑、免於奴役、不因債務被囚禁、刑法不溯既往、承認法律上人格、以及思想、良心和宗教信仰的自由。此外,〈公民與政治權利國際公約〉還附有兩個「任擇議定書」(Optional Protocol),一個是關於個人申訴,另一個是為了廢除死刑。這五份文件就構成了「國際人權憲章」(International Bill of Human Rights)。不久之前,〈經濟、社會與文化權利國際公約〉也有了一份任擇議定書。去年由聯合國通過,今年九月開放各國簽署的這份任擇議定書,目前已有29個國家簽署,將在第十個國家完成批准或加入後三個月正式生效。

具有核心地位的人權條約共有九部。除了前面提到的兩公約,還包括:〈消除一切形式種族歧視公約〉、〈消除一切形式對婦女歧視公約〉、〈禁止酷刑與其他殘酷、不人道或有辱人格待遇或處罰公約〉、〈兒童權利公約〉、〈保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約〉、〈保護所有人免遭強迫失蹤國際公約〉以及〈身心障礙者權利國際公約〉。這幾部公約都設有專家委員會,對締約國執行公約條款的狀況進行監測。有些條約附加有為處理特定問題的任擇議定書。

在國際人權憲章和核心人權條約之外,還有很多其他普遍適用的人權文書。這些文書的法律地位各有不同:宣言(declarations)、原則(principles)、指導原則(guidelines)、標準規則(standard rules)和建議(recommendations)等,是沒有法律拘束力的,但這些文書仍然具有不可否定的道德力量,對於國家的行為具有實際上的指導作用。兩公約(covenants)、法規(statutes)、議定書(protocols)和其他公約(conventions)對於已經批准或加入的國家具有法律拘束力。

國家對於每一項人權都負有三種義務:尊重、保護和實現。尊重的義務是指國家不得干預或阻礙人權的行使;保護的義務指國家必須保護個人或團體免於遭受人權侵害;實現的義務則指國家必須採取積極行動促進基本人權的滿足。

另一項一般原則是反歧視(non-discrimination)。這項原則適用於任何人,它禁止基於性別、膚色、種族等等的各種歧視。每部主要的人權條約裡面都含有這項原則,它也是〈消除一切形式種族歧視公約〉和〈消除一切形式對婦女歧視公約〉的主題。

所有這些公約、議定書的條文都很抽象,沒有說明如何加以實施。最重要的機構是負責監測兩公約實施的兩個委員會,即根據〈公民與政治權利國際公約〉設置的「人權事務委員會」(Human Rights Committee)和根據〈經濟、社會與文化權利國際公約〉設置的「經濟、社會與文化權利委員會」(Committee on Economic, Social and Cultural Rights)。兩個委員會都是由18位獨立的國際專家所組成。所有締約國都有義務向這兩個委員會提交定期報告,說明各項權利在其國內的施行狀況。加入〈公民與政治權利國際公約〉的國家必須在加入後一年提交第一次報告,其後隨時應委員會的要求提交報告,通常是四年一次。加入〈經濟、社會與文化權利國際公約〉的國家則須在加入兩年內提交初次報告,其後每五年提交定期報告。兩個委員會負責審查每一份報告,並且以「審查結論(concluding observations)」的形式向締約國提出其所關切的問題或建議。

還有些其他相關資源需要加以說明。首先,有所謂的「事實概要(fact sheets)」。雖然稱為概要,但通常篇幅很長,用來解釋各種不同議題。目前為止,總共有33份事實概要,大部分都有中文本。第二,有所謂的「一般性意見(General Comments)」,目前恰巧也累積到33則。往後還會不斷產生新的事實概要和一般性意見。一般性意見的篇幅也很長,例如關於用水權利(Right to Water)的一則一般性意見就長達18頁。不過這些一般性意見和事實概要一樣,都只是「軟法(soft laws)」(即不具法律拘束力或拘束力較弱的準法律文書)。第三,特別報告員(Special Rapporteurs)提出的報告。目前,聯合國設有8位針對個別國家的特別報告員──這與我們今天的議題較無關聯,另外有30位關於特定主題的特別報告員。這些特別報告員都會向人權理事會(Human Rights Council)報告他們的調查結果和建議。有時候,某些人權議題只能仰賴他們向國際社會示警。人權理事會成立於2006年,取代原本附屬於經濟社會理事會的人權委員會。這是一個政府間機構,每年在日內瓦開會十個星期,由經選舉產生的47個聯合國會員國組成,任期三年,只能連任一次。第四,即國家所提交的報告、非政府組織(NGOs)所提交的影子報告(shadow reports)、以及聯合國的審查結論。我建議各位在對貴國情況做出結論前,應該參考上述所有的文件。

在我看來,每個NGO都分別撰寫自己的影子報告是不必要的。當然,你們可以分成幾份報告來寫,但也可以分工合作,將各個NGO所寫的章節整合成同一份報告。

國際特赦組織(Amnesty International)在其近50年的歷史中,一直從事公民與政治權利方面的工作。但近年來,他們的工作範圍日漸擴大,並已發動一項針對經濟、社會與文化權利的運動。目前,我們(國際特赦組織德國分會)在這項運動中挑選住房權(right to housing)與健康權(right to health)作為工作重點。以下用住房權為例,稍加說明。

住房權的基礎來自〈世界人權宣言〉、〈經濟、社會與文化權利國際公約〉、〈消除一切形式種族歧視公約〉、〈兒童權利公約〉、以及1996年啟動的國際勞工組織「人類居住議程(Habitat Agenda)」。有關這項權利的進一步闡釋見於第21號事實概要「適足住房(adequate housing)的人權」、第25號事實概要「強迫搬遷(forced evictions)與人權」、第4號一般性意見「適足住房的人權」與第7號一般性意見「適足住房的權利:強迫搬遷」等文件。

此外,聯合國設有一位關於適足住房權的特別報告員,其歷年報告中關於亞洲部分包括阿富汗(2003)、柬埔寨(2005)和澳洲(2006)。

我想對此稍做進一步說明,從1991年發佈的第4號一般性意見講起。當時,聯合國估計全世界有超過一億人無家可歸,逾十億人沒有適足的住房。住房權不應狹義解釋,它不只是提供一座遮風蔽雨的屋頂而已,也不應被等同於商品,而應被視為安全、和平且有尊嚴地居住的權利。適足的遮蔽所(adequate shelter)應定義為「有適足的隱私、適足的空間、適足的安全、適足的採光和通風、適足的基礎建設與適足的區位(就工作及其他基本服務而言)──而且全都在合理的成本範圍內。」當然,適足性的標準與社會、經濟、文化、氣候、生態及其他許多因素有關,不過,無論如何,下列幾個面向必需納入考慮:
- 佔有權得到法律保障
- 易於取用服務、資源、設施和基礎建設
- 成本可負擔
- 可居住性
- 出入方便
- 位置
- 文化上的適當性

此外,必須優先保障弱勢群體,國家必須有提供適足住房的策略,並且必須有監測住房狀況的機制。

還有,強迫搬遷是對公約最嚴重的違背,只有在極端例外的情況下才能執行,而且要遵守國際法的相關原則。

另一份有關住房權的一般性意見是1997年第7號一般性意見「適足住房的權利:強迫搬遷」。根據這份意見,「強迫搬遷」的定義是違背個人、家戶或社區的意願,將他們從所佔有的家屋及(或)土地上永久或暫時地遷離,且未提供或無法取得適當的法律或其他形式的保護。公約並非絕對禁止政府使用強制力執行搬遷,但必須符合國內法律及國際人權公約條款的相關規定。由於婦女、孩童、青年、年長者、原住民、少數族群和其他弱勢群體比一般人更容易因強迫搬遷而受到傷害。因此,公約中的反歧視條款還要求國家負起一項義務:在執行搬遷的時候,必須採取適當的措施,確保執行過程不涉及任何歧視。公約並且禁止以強迫搬遷和拆除住屋作為一種懲罰的手段。不得因搬遷而使人無家可歸。程序保障與正當法律程序在任何權利都是不可少的,但在住房權問題上必須包括:
- 讓受影響者有機會得到真正的諮詢
- 在執行搬遷之前,給予所有受影響者適當且合理的提前通知
- 在合理時間前,向所有受影響者提供有關搬遷計劃以及(在可能範圍內)該土地或住房未來將作何其他用途的資訊
- 對群體執行搬遷時,相關政府官員或當地民意代表應該在場
- 所有執行搬遷人員的身份必須可供辨識
- 不得在惡劣天候或夜間執行搬遷,除非得到受影響者的同意
- 提供法律救濟途徑
- 在可能範圍內,為向法院請求救濟而有需要者提供法律扶助

此外,聯合國設有一位關於適足住房權的特別報告員,曾多次視察亞洲地區,並針對阿富汗(2003)、柬埔寨(2005)和澳洲(2006)提出報告。現任報告員是一位來自巴西的女性,就任於2008年。

還有一些其他組織從事住房權的工作。其中最大的是設於日內瓦的「住房權與反迫遷中心(Centre on Housing Rights and Evictions)」,以及設在曼谷的「亞洲住房權聯盟(Asian Coalition for Housing Rights)」,後者主要關注都市住房問題。
在報告的尾聲,我想談談如何落實這些權利。

不同於歐洲、非洲或拉丁美洲等世界其他區域,亞洲沒有區域性人權文書/機構,也沒有人權法院。因此各國的國家人權機構更形重要。

1991年巴黎的一場會議發展出了關於設立國家人權機構的一些原則,並且在1993年12月20日得到聯合國大會48/134號決議通過。這些原則被稱為「巴黎原則」。根據國際法,它是沒有拘束力的,但是它很重要,因為它指出了大方向,也建立了一套標準。

國家人權機構的國際協調委員會(International Co-ordinating Committee)也在1993年成立,並且從2000年開始對各國的國家人權機構進行認證。

此外,有一個設在澳洲雪梨的亞太地區國家人權機構論壇(Asia-Pacific Forum of National Human Rights Institutions)。這個論壇的成員分為正會員、候選會員和副會員。符合巴黎原則的國家人權機構才有資格成為正會員,可擔任論壇理事,並可提名一位法學家參與論壇下設的法學家諮詢委員會(Advisory Council of Jurists)。近期可預見能符合巴黎原則的機構可成為候選會員,否則只能成為副會員。候選會員和副會員都不能派出任何代表。

國家人權機構都是由政府設立並取得經費,因此它們不是非政府組織,與設在香港的「亞洲人權委員會(Asian Commission for Human Rights)」不同(後者是由亞洲各國民間人權工作者所組成的一個非政府組織)。

「巴黎原則」規定了國家人權機構的職權範圍、組成原則、獨立性與多元性的保障和運作方法;另外並有附加原則,說明具有準司法管轄權的國家人權委員會的地位。

德國人權研究所(German Institute for Human Rights)就是這樣的一個國家人權機構。它是依據德國國會的建議,成立於2001年3月,提供有關德國國內與國外人權狀況的資訊,致力於防止人權侵犯、和促進與保護人權。它所從事的工作包括:
- 收集與保存資料(例如將聯合國的一般性意見譯成德文出版)
- 研究各項人權議題
- 為政府與民間提供政策建議
- 人權教育,例如針對政府各機構和學校設計基本人權教材,或針對援外單位和警方、軍方的專家舉辦進階的培訓活動。
- 國際合作,對象包括其他國家的國家人權機構,以及歐盟、歐洲議會、歐洲安全與合作組織、聯合國所設立的各種人權機構。
- 促進有關人權的公共討論;促進德國人權工作者之間的合作。

不過,德國人權研究所無權受理個人遭到人權侵害的案件。當收到個案申訴時,他們會轉介其他協助或服務機構。它的年度預算大約有兩百萬歐元,德國司法部負擔其中四成,外交部和經濟合作與發展部各分擔三成。

最近針對國家人權機構的一項調查發現,它們的功能不如預期。它們對政府提出的建議常常石沉大海。受訪的機構中,大半都抱怨與其他政府機關之間的關係,自認本身的價值沒有獲得行政機關、國會、法院或警察的重視。

我非常希望台灣將來也能設立這樣的國家人權機構,並且發揮更大的功能。